The Prosecutor attacks…

The prosecutor starts matter-of-factly with a brief overview of the ICC’s actions since the last report of December 2011 (read more here). He explains the steps taken; special emphasis is put on the failure of Sudan to cooperate with the ICC and on the new warrant of arrest issued against the Sudanese incumbent minister of defense, Abdel Hussein (read more here). In the course of the report, his words become tangy and more emotional. The prosecutor claims that the Security Council’s authority and credibility is challenged by the defiance of the ICC by Sudan: Four suspects remain in governmental functions while no domestic procedure is being conducted. In addition, the African Union and Arab League openly oppose any enforcement of the arrest warrant against Omar al-Bashir, Sudan’s president wanted for genocide, war crimes and crimes against humanity. The prosecutor seizes the chance and calls upon the self-perception and ‘honor’ of the Council’s members: Here is a chance to show the determination and power of the Security Council. Between the lines he even suggests that the Council may take military measures to ensure Sudan’s compliance with its international obligations. In addition, an armed conflict between Sudan and South Sudan is imminent. This conflict would have alarming consequences for Darfur (read more here). What really got the minds going was the final statement of the prosecutor. After listening to the Sudanese ambassador, the prosecutor claimed that the speech denying the crimes in Darfur could be considered a part of these crimes and thus the ambassador is on notice for further criminal investigation.

…and the Sudanese Ambassador responds…

Such words cannot go unanswered. Consequently the Sudanese permanent representative responds in equally harsh words, refutes the allegations and attacks the prosecutor. The “terrorist’s” statement, given in an “emotional state” as a result of pointing out “his conduct and his lack of credibility” tries to “silence the voice of justice”. This shows his biased approach in which he “has tackled all of these issues – in a totally illegal, immoral and illogical manner, to the extent of intimidation and terrorization.” At least the current government of Sudan is elected and supported by the majority of the Sudanese constituency, its members are being prosecuted, whilst the rebels are neither elected nor prosecuted, states the prosecutor. And while the prosecutor talks about genocide and ethnic cleansing, international investigators have not found any evidence supporting this conclusion.

…while the International Community fails to act.

The members of the Security Council are divided on the ICC’s handling of the case. Some states fully support the ICC while others limit their support to the Darfur-situation, mainly because they are non-member-states to the ICC. Most importantly, some states prefer a political solution to the crisis and doubt that the ICC’s actions do any good. And while some states claim that the arrest warrants must be enforced, one must doubt that the Security Council will take any action. Given his past record, the Council has provided basically no help for the ICC in seven years. Interestingly, the prosecutor’s concern regarding the conflict between Sudan and South Sudan was shared by many states. Given that al-Bashir, Hussein and Harun, key-figures of the Darfur-conflict, are also key-figures in the current conflict with the southern neighbor, the international community must keep not one, but two eyes on this conflict.

To conclude, the prosecutor and the ambassador spoke true words in the Council. It is regrettable that the arrest warrants are not taken seriously by all states. It is equally regrettable that the prosecutor did not address the rebels, for there are proceedings against rebel leaders. The ambassador’s critique that the ICC lacks jurisdiction over the non-state-party Sudan cannot be upheld in light of resolution 1593 (2005). The International Commission of Inquiry under the leadership of Antonio Cassese has really not found any evidence regarding genocide – but its conclusion was based on the lack of evidence, and it did not exclude the possibility of genocide. The ambassador is not the only one advising the prosecutor not to base his investigations on individuals in the spotlight of the media. Instead, critics maintain, he should also keep in mind that these arrest warrants must be enforced and that every warrant of arrest not enforced damages the ICC’s authority and credibility more than the prosecution of only ‘minor’ suspects. The prosecutor’s thoughtless answer to the Sudanese ambassador should have never been uttered. It is somewhat ridiculous to compare the denial of crimes with their actual perpetration. Art. 25 (3) ICC-Statute, on which the prosecutor’s claim is based, provides no mode of perpetration through retrospectively denying crimes. Most importantly, it is a shame that several suspects remain at large and that the Security Council fails again in enforcing them. It is not only the obligation of Sudan to cooperate, it is also the moral, if not legal obligation of the international community to support the ICC.

Update: This analysis has been released as Bofax Nr. 405E by the Ruhr-University Bochum and can be downloaded here.

Berichtet wird weiterhin, dass der Ankläger bereits in den nächsten Tagen eine Entscheidung über den ersten Haftbefehlsantrag erwarte.

Angeregt durch diese Missachtung des IStGH plädiert David Kaye für eine Neuausrichtung des IStGH. Kaye, Direktor des International Human Rights Programs der UCLA, nimmt die für 2012 vorgesehene Neubesetzung des Chefanklägerpostens zum Anlass, seine Sorgen über die Zukunft des IStGH zu äußern (Who´s afraid of the International Criminal Court? in: Foreign Affairs 90 [2011], S. 118 ff.). Seine Bedenken gelten nicht nur der Darfur-Situation sondern der gesamten Arbeit des IStGH: Trotz neun Jahre und fast einer Milliarde Dollar ist noch kein einziger Prozess zum Abschluss gekommen.

David Kayes Kritik

Beachtenswert sind vor allem die folgenden kritischen Aspekte in Kayes Kritik.

David Kaye vermisst eine klare Ausrichtung der Anklagebehörde auf die Strafverfolgung – ein hartes Urteil über eine Strafverfolgungsbehörde. Der derzeitige Amtsinhaber sei, so Kaye, vielmehr auf öffentlichkeitswirksame Maßnahmen aus (Haftbefehl gegen al-Bashir). Moreno Ocampos Amtszeit sei schon jetzt von „micro-managing and erratic decision-making“ gekennzeichnet. Er verstricke sich in Rangeleien um Kompetenzen mit den Kammern des Gerichtshofs; damit werden Spannungen innerhalb des IStGH deutlich, der doch eigentlich als einheitliche Front gegen Völkerstraftäter auftreten sollte.

Den Haftbefehl gegen al-Bashir hält Kaye für eine Fehlentscheidung. Nicht nur sei der Antrag nur ergangen, um Aufmerksamkeit zu erregen. Es wäre auch sinnvoller gewesen, zuerst einige Fälle gegen Personen auf unteren Kommandoebenen durchzuführen. Dann habe man eine breitere, gesicherte Basis um gegen höhere Befehlshaber vorzugehen. Weiterhin habe der Ankläger riskiert, dass der Haftbefehl nicht vollstreckt wird und so zunächst die Effektivität beeinträchtigt und danach die Glaubwürdigkeit und den Ruf des IStGH aufs Spiel gesetzt wurden. Der IStGH erweisst sich, mit einigen unvollstreckten (oder unvollstreckbaren?) Haftbefehlen eben als der Papiertiger, den Befürworter der IStGH fürchten und Kritiker des IStGH herbeisehnen.

Dem Ankläger ist aber zugutezuhalten, dass al-Bashir wohl in der geheimen Liste von 51 Verdächtigen steht, die die Untersuchungskommission der Vereinten Nationen schon 2005 an den IStGH übergeben hat. Kaye übersieht diesen Punkt in seiner Kritik.

Auf die Liste kommt Kaye dennoch zu sprechen; er nutzt sie als weiteren Angriffspunkt gegen Moreno-Ocampo. Kaye kritisiert, zu Recht, dass erst gegen fünf Personen Verfahren vor dem IStGH geführt werden und dass das Verfahren gegen Abu Garda im Vorverfahren eingestellt wurde (vgl. Analyse Nr. 5). Der Ankläger kennt aber seit 2005 mindestens 45 weitere Personen, gegen die ermittelt werden kann. Warum gegen diese nicht ermittelt wird, ist nicht auszumachen; es mag aber an den begrenzten Ressourcen des Gerichtshofs liegen.

Die Wirkungslosigkeit des IStGH sei aber nicht nur dem IStGH und dem Ankläger zu verdanken. Ebenso in der Pflicht sieht Kaye den Sicherheitsrat. Dieser hat die Darfur-Situation an den IStGH überwiesen und damit zumindest politisch Verantwortung übernommen – auch für die Zukunft des Verfahrens. Für eine effektive internationale Strafverfolgung ist die Hilfe des Sicherheitsrates unerlässlich: Haftbefehle könnten vollstreckt werden, wenn der Sicherheitsrat solchen Staaten mit Sanktionen drohen wurde, die die Haftbefehle des IStGH missachten und Verdächtige frei ein- und ausreisen lassen. Über die Darfur-Situation hinaus gelte dies, so Kaye, auch für alle anderen anhängigen Situationen vor dem IStGH.

Verschlechterung der Lage durch Überweisung der Libyen-Situation?

Nur zwischen den Zeilen gibt Kaye zu verstehen, dass die Überweisung der Libyen-Situation die Lage verkomplizieren wird.

Den Antrag auf den Erlass von Haftbefehlen in der Libyen-Situation hält David Kaye für einen Fehler. Nicht nur, dass der Ankläger die Situation erst ausermitteln sollte, er sollte vor allem nicht schon wieder an der Spitze der Befehlskette anfangen und Muammar al-Gaddafi vor den IStGH stellen wollen. Der IStGH sei schlicht überfordert, wenn er gegen zwei amtierende Staatsoberhäupter gleichzeitig ermittelt.

Kaye bemängelt, dass im Verfahren gegen Thomas Lubanga Dyilo verpasst wurde, die Anklage möglichst breit zu streuen und viele mögliche Punkte anzuklagen. In diesem Verfahren vermisse er vor allem Anklagepunkte wegen sexueller Gewalt und geschlechterspezifischen Verbrechen.

Die Kritik gilt, das sagt Kaye nicht, auch für den ersten Haftbefehlsantrag in der Libyen-Situation. Auf dieser Website wurde bereits verschiedentlich darauf hingewiesen, dass in Libyen nicht nur Verbrechen gegen die Menschlichkeit, sondern auch Kriegsverbrechen in Betracht kommen. Der Ankläger hat seinen Antrag von Mai 2011 aber ausdrücklich nicht auf die Begehung von Kriegsverbrechen erstreckt. Warum er eine solche Beschränkung vornimmt, obwohl er inzwischen die Existenz eines bewaffneten Konflikts anerkennt, bleibt für mich unverständlich. Dank der Beschränkung muss sich die Anklage nunmehr auf den Begehungszusammenhang bei Verbrechen gegen die Menschlichkeit konzentrieren – wie die Kenia-Situation zeigt, wird dies nicht einfach werden (vgl. Analysen Nr. 9 und 10, Analyse Nr. 11 mit weiteren Ausführungen zu diesem Problem erscheint demnächst).

Was ist von der Kritik zu halten?

Was ist von der Kritik zu halten? Kaye hat in vielen Punkten Recht, so sind insb. nicht alle Schritte der Anklagebehörde nachzuvollziehen. Allerdings muss man dem IStGH anrechnen, dass er gegen viele Widerstände zu kämpfen hat und eben nicht dafür verantwortlich gemacht werden kann, nicht die volle Unterstützung der Staatengemeinschaft zu haben. Insbesondere der Sicherheitsrat ist immun gegen Kritik von Außen. Im Interesse der effektiven Strafverfolgung dürfte es aber liegen, sich zunächst auf low-profile Täter zu konzentrieren, bevor aufgrund auch der dort ermittelten Sachverhalte die Spitze der Befehlskette angegangen wird. Auch darf nicht vergessen werden, dass der Ankläger nur begrenzte Ressourcen zur Verfügung hat um sechs Konflikte aufzuarbeiten, von denen er fünf überwiesen bekommen und sich nur eine „selbst ausgesucht“ hat. Insofern sind wohl die Staaten und der Sicherheitsrat in der Pflicht, bevor dem Ankläger die Schuld an mangelndem Erfolg gegeben werden kann.