Besonders betont der Sicherheitsrat, dass die UNMISS das primäre Mandat habe, Zivilisten zu schützen. Dazu solle UNMISS “all necessary means” benutzen. Die Formel von “all necessary means” bedeutet die Anwendung militärischer Gewalt, die für den Fall der UNMISS schon länger vom Mandat umfasst ist. Neu ist dieses erneute Ins-Gedächtnis-Rufen durch den Sicherheitsrat, der mit solchen Aufrufen immer verzweifelter wirkt.

Erneut fordert der Sicherheitsrat alle Konfliktparteien auf, die Menschenrechte zu achten. Auch diese Formel ist nicht neu. Aufgerufen sind nicht nur die beiden Konfliktparteien Sudan und Südsudan, sondern auch Rebellengruppen. Deren Bindung an Menschenrechte ist zwar umstritten, lässt sich aber gut begründen. (Eine Untersuchung zur Praxis des Sicherheitsrates vom Kollegen Dominik Steiger, Berlin, wird demnächst im Band “Streitkräfte und nicht-staatliche Akteure”, Nomos 2013, erscheinen. Zum hier vertretenen Ansatz vgl. R. Frau, Überlegungen zur Bindung nicht-staatlicher Gewaltakteure an internationale Menschenrechte, Humanitäres-Völkerrecht-Informationsschriften 2013, S. 13 ff.).

Darüber hinaus scheint es keinen Fortschritt zu geben. Bedauert werden die vielen Toten, die Angriffe auf UN-Truppen, die zögerliche Umsetzung verschiedener Verträge und ähnliche, bereits bekannte Probleme. Diese ergeben sich bereits aus dem Bericht des GEneralsekretärs über die Lage im Südsudan, die der Beschlussfassung über Res. 2109 (2013) vorausgegangen war (Bericht).

The Prosecutor attacks…

The prosecutor starts matter-of-factly with a brief overview of the ICC’s actions since the last report of December 2011 (read more here). He explains the steps taken; special emphasis is put on the failure of Sudan to cooperate with the ICC and on the new warrant of arrest issued against the Sudanese incumbent minister of defense, Abdel Hussein (read more here). In the course of the report, his words become tangy and more emotional. The prosecutor claims that the Security Council’s authority and credibility is challenged by the defiance of the ICC by Sudan: Four suspects remain in governmental functions while no domestic procedure is being conducted. In addition, the African Union and Arab League openly oppose any enforcement of the arrest warrant against Omar al-Bashir, Sudan’s president wanted for genocide, war crimes and crimes against humanity. The prosecutor seizes the chance and calls upon the self-perception and ‘honor’ of the Council’s members: Here is a chance to show the determination and power of the Security Council. Between the lines he even suggests that the Council may take military measures to ensure Sudan’s compliance with its international obligations. In addition, an armed conflict between Sudan and South Sudan is imminent. This conflict would have alarming consequences for Darfur (read more here). What really got the minds going was the final statement of the prosecutor. After listening to the Sudanese ambassador, the prosecutor claimed that the speech denying the crimes in Darfur could be considered a part of these crimes and thus the ambassador is on notice for further criminal investigation.

…and the Sudanese Ambassador responds…

Such words cannot go unanswered. Consequently the Sudanese permanent representative responds in equally harsh words, refutes the allegations and attacks the prosecutor. The “terrorist’s” statement, given in an “emotional state” as a result of pointing out “his conduct and his lack of credibility” tries to “silence the voice of justice”. This shows his biased approach in which he “has tackled all of these issues – in a totally illegal, immoral and illogical manner, to the extent of intimidation and terrorization.” At least the current government of Sudan is elected and supported by the majority of the Sudanese constituency, its members are being prosecuted, whilst the rebels are neither elected nor prosecuted, states the prosecutor. And while the prosecutor talks about genocide and ethnic cleansing, international investigators have not found any evidence supporting this conclusion.

…while the International Community fails to act.

The members of the Security Council are divided on the ICC’s handling of the case. Some states fully support the ICC while others limit their support to the Darfur-situation, mainly because they are non-member-states to the ICC. Most importantly, some states prefer a political solution to the crisis and doubt that the ICC’s actions do any good. And while some states claim that the arrest warrants must be enforced, one must doubt that the Security Council will take any action. Given his past record, the Council has provided basically no help for the ICC in seven years. Interestingly, the prosecutor’s concern regarding the conflict between Sudan and South Sudan was shared by many states. Given that al-Bashir, Hussein and Harun, key-figures of the Darfur-conflict, are also key-figures in the current conflict with the southern neighbor, the international community must keep not one, but two eyes on this conflict.

To conclude, the prosecutor and the ambassador spoke true words in the Council. It is regrettable that the arrest warrants are not taken seriously by all states. It is equally regrettable that the prosecutor did not address the rebels, for there are proceedings against rebel leaders. The ambassador’s critique that the ICC lacks jurisdiction over the non-state-party Sudan cannot be upheld in light of resolution 1593 (2005). The International Commission of Inquiry under the leadership of Antonio Cassese has really not found any evidence regarding genocide – but its conclusion was based on the lack of evidence, and it did not exclude the possibility of genocide. The ambassador is not the only one advising the prosecutor not to base his investigations on individuals in the spotlight of the media. Instead, critics maintain, he should also keep in mind that these arrest warrants must be enforced and that every warrant of arrest not enforced damages the ICC’s authority and credibility more than the prosecution of only ‘minor’ suspects. The prosecutor’s thoughtless answer to the Sudanese ambassador should have never been uttered. It is somewhat ridiculous to compare the denial of crimes with their actual perpetration. Art. 25 (3) ICC-Statute, on which the prosecutor’s claim is based, provides no mode of perpetration through retrospectively denying crimes. Most importantly, it is a shame that several suspects remain at large and that the Security Council fails again in enforcing them. It is not only the obligation of Sudan to cooperate, it is also the moral, if not legal obligation of the international community to support the ICC.

Update: This analysis has been released as Bofax Nr. 405E by the Ruhr-University Bochum and can be downloaded here.

Die Maßnahmen des Sicherheitsrates

Diese Region ist seit langem zwischen den beiden Staaten umstritten (mehr dazu hier, hier, hier und hier). Zur Beruhigung der Lage (und nicht zu deren endgültigen Klärung) hat der Sicherheitsrat eine demilitarisierte Zone eingerichtet, beide Staaten aufgefordert, ihre Truppen aus der Region zurückzuziehen und einen Grenzsicherungsmechanismus mit eigener Verwaltung und Polizei geschaffen.

Die Maßnahmen hatten bislang keinen Erfolg. Daher zeigt sich der Sicherheitsrat nunmehr besorgt über das Nichtfunktionieren des Grenzsicherungsmechanismus und über die anhaltende Präsenz sudanesischer Truppen in Abyei. Hingegen heißt er den Rückzug südsudanesischer Truppen aus der Region willkommen.

Interessant ist, dass der Sicherheitsrat von einer Verletzung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte spricht. Dem muss zugestimmt werden. Denn zwischen den beiden Staaten kam es zur Anwendung militärischer Gewalt, damit zu einem bewaffneten Konflikt und damit zur Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts. Der Sicherheitsrat geht zwar von Angriffen auch auf Zivilisten aus, verschweigt aber, dass diese Kriegsverbrechen darstellen könnten. In Anbetracht der Verantwortlichen in dem Konflikt auf sudanesischer Seite wäre dort etwas mehr Schärfe angebracht gewesen (hier).

Desweiteren verlängert der Sicherheitsrat das Mandat der UN Interim Securiy Force for Abyei (UNISFA) (mehr dazu hier) für zunächst sechs Monate, wobei er sich vorbehält, das Mandat ggf. der aktuellen Lage anzupassen. So kann der Sicherheitsrat reagieren, wenn die beiden Staaten ihren Verpflichten vollständig nachkommen.

Die Maßnahmen der Afrikanischen Union

Etwas schneller als der Sicherheitsrat reagierte der Friedens- und Sicherheitsrat der Afrikanischen Union. Dieser hatte Ende April eine Entscheidung vorlegt, in der er sich zu dem Konflikt geäußert hat. Der Sicherheitsrat hat in seiner Resolution 2047 (2012) auf die Entscheidung der Afrikanischen Union Bezug genommen und unterstützt diese voll.

Der AU-Friedens- und Sicherheitsrat gibt der Sorge ganz Afrikas über den Konflikt Ausdruck. Er verlangt u. a., dass die Konfliktparteien alle Gewalt einstellen, ihre Truppen zurückziehen, den Grenzsicherungsmechanismus in Kraft setzen und die Unterstützung der Rebellen im jeweils anderen Staat einstellen. Damit schafft der Friedens- und Sicherheitsrat keine neuen Verpflichtungen, sondern weist auf die schon bestehenden Pflichten der beiden Staaten hin, die sowohl aus dem allgemeinen und humanitären Völkerrecht als auch aus den Resolutionen des Sicherheitsrates stammen. Darüber hinaus fordert die AU die beiden Staaten auf, eine Lösung für die ölreiche Region zu finden. Die AU setzt dabei eine Frist von drei Monaten, nach deren Ablauf eine erneute Beschlussfassung erfolgen soll.

Das Engagement der internationalen Gemeinschaft ist zu begrüßen. Es zeigt deutlich auf, dass der Konflikt zwischen den beiden Staaten nicht unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfindet, auch wenn dies manchmal so scheinen mag. Es bleibt zu hoffen, dass die Lage sich entspannt und die beiden Staaten eine friedliche Lösung finden – und zwar mithilfe der AU oder VN.

Nur kurz möchte ich daher erwähnen, dass der Sicherheitsrat den beiden Staaten nur 48 Stunden zugestand, sich aus den umstrittenen Regionen zurückzuziehen. Die Lage zwischen den beiden Staaten sieht er daher als Gefahr für den Weltfrieden im Sinne des Art. 39 VNCh an, das ist auch richtig so. Sollten die Staaten die Maßnahmen nicht bis heute ergreifen, kündigt der Sicherheitsrat Maßnahmen nach Art. 41 VNCh an, also weitere Sanktionen.

Dabei bestand durchaus Anlass zur Hoffnung (auch hier in diesem Blog), während andere die Lage – leider – realistischer einschätzen. Die friedliche Staatswerdung des Südsudan sollte die United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMISS) sicherstellen. Bis heute sind mehr als 5.500 Soldaten, Militärberater und Polizisten im Einsatz, um das Mandat zu erfüllen. Zusätzlich sind nahezu 4.000 Soldaten und Militärberater in der United Nations Interim Security Force for Abyei (UNISFA) im Einsatz. Die UNISFA soll die Demilitarisierung der umstrittenen Region Abyei sichern (mehr hier). Diese Region ist aufgrund der Ölvorkommen zwischen den beiden Staaten umstritten. Zwar wurde durch einen Schiedsspruch des Permanent Court of Arbitration im Jahr 2009 der Großteil der Region dem Sudan zugesprochen, aber nicht alle Probleme wurden gelöst.

Der Konflikt um Heglig

Um einen der ungeklärten Streitpunkte wird derzeit mit Waffengewalt gerungen. Der Präsident des Südsudan, Salva Kiir, hat einen Staatsbesuch in China abgebrochen und von “Krieg” zwischen den beiden Staaten gesprochen. Es handelt sich dabei um die Region um Heglig. Heglig ist eine kleine Stadt, die zum sudanesischen Bundesstaat Süd-Kordofan gehört und an der Grenze zum Südsudan liegt.

Quelle: Wikipedia, eigene Ergänzungen

Der Südsudan hat im April 2012 die Region um Heglig militärisch besetzt. Begründet wurde diese Operation mit dem Recht des Südsudan auf Selbstverteidigung, denn der Sudan soll zuvor südsudanesisches Territorium angegriffen haben. Der Sudan sieht hingegen in der Aktion eine militärische Aggression. Bereits nach wenigen Tagen zogen sich die südsudanesischen Truppen wieder zurück. Nach den Angaben des Südsudan geschah dies freiwillig, nach sudanesischen Angaben wurden die Truppen aber gewaltsam zurückgeschlagen. So kündigte der Verteidigungsminister des Sudan, Abdel Raheem Muhammad Hussein, bereits vor dem Rückzug an, Heglig mit “allen Mitteln” zurückzuerobern. Dass Hussein vom IStGH per Haftbefehl wegen des Verdachts auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen in Darfur gesucht wird, sei nur am Rande erwähnt.

Ebenso besorgniserregend ist es, dass Süd-Kordofan von Ahmed Harun regiert wird. Auch Harun wird vom IStGH per Haftbefehl wegen des Verdachts auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen in Darfur gesucht. Es handelt sich dabei um dieselben Vorwürfe wie gegen Hussein. Als ob dies nicht genug Grund zur Sorge böte, soll er im Konflikt im Heglig bereits Kriegsverbrechen befohlen haben (hier).

Human Rights Watch dokumentiert darüber hinaus, dass der Sudan den Grenzkonflikt mit dem Südsudan zum Anlass nimmt, in Blue-Nile-State, einem seiner Bundesstaaten, unterschiedslose Angriffe gegen die Zivilbevölkerung durchzuführen und dass dort Kriegsverbrechen begangen werden.

Die Reaktion der Staatengemeinschaft

Die Staatengemeinschaft reagiert vor allem durch die Vereinten Nationen auf die Krise. So hat der Präsident des Sicherheitsrates in seinen Erklärungen vom 6. März 2012 und 12. April 2012 die Sorge des Sicherheitsrates über die angespannte Situation geäußert, beide Seiten aufgefordert, ihre jeweiligen Militäraktionen zu stoppen und ihre Truppen aus Abyei zurückzuziehen. In Reaktion auf die Kämpfe um Heglig hat der Sicherheitsrat den Südsudan aufgefordert, seine Truppen zurückzuziehen.

Eine Sicherheitsratsresolution nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen wurde bislang nicht verabschiedet (und, soweit ersichtlich) auch nicht vorgeschlagen. Dafür ist erforderlich, dass der Sicherheitsrat eine Bedrohung des Weltfriedens feststellt. Militärische Gewalt zwischen zwei Staaten, die noch dazu von martialischen Äußerungen von beiden Konfliktparteien begleitet wird, stellt eine solche Gefahr dar. Dies erkennt auch der Präsident des Sicherheitsrates, wenn er in der letzten Erklärung eben dies feststellt. Darüber hinaus kündigte er an, bei Bedarf weitere Schritte zu ergreifen. Damit ist eine Resolution nach Kapitel VII der Charta gemeint. Welche konkreten Maßnahmen aber getroffen werden könnten, verschweigt der Präsident.

Der Konflikt um Heglig und der IStGH

Weder der Sudan noch der Südsudan sind Vertragsparteien des IStGH-Statuts. Eine strafrechtliche Aufarbeitung oder Begleitung des Konfliktes zwischen den beiden Staaten kommt daher nicht in Betracht.

Daran ändert auch die Sicherheitsratsresolution 1593 (2005) nichts, durch welche die Situation in Darfur an den IStGH überwiesen wurde (mehr hier). Zwar ist lokal nicht genau bestimmt, was zu der “Situation” gehört. Allerdings ist erforderlich, dass ein Bezug zu dem Konflikt in Darfur vorliegt. Kommt es aber im Verlauf der Gefechte um Heglig oder Abyei zu Kriegsverbrechen, so dürfte ein solcher Bezug nicht zu erkennen sein.

Auch hat der Sudan wenig Interesse daran, einseitig die Zuständigkeit des IStGH für den Konflikt um Heglig zu begründen. Dies wäre durch eine ad-hoc-Anerkennung, begrenzt eben auf diesen Konflikt, möglich. Damit würde sich der Sudan aber in Widerspruch zu seiner Ablehnung des Gerichtshofs im Darfur-Konflikt setzen, und daher ist eine solche Anerkennung illusorisch. Eine Anerkennung durch den Südsudan würde auf den Konflikt um Heglig keine Auswirkungen haben, da Heglig nun einmal nicht im Südsudan, sondern im Sudan liegt.

Eine erneute Überweisung durch den Sicherheitsrat an den IStGH ist illusorisch. Daneben ist fraglich, ob eine solche Überweisung überhaupt Sinn ergeben würde. Immerhin werden zwei der Beteiligten bereits mit Haftbefehlen des IStGH gesucht, Harun sogar schon seit 2007. Daran ist deutlich zu erkennen, welchen Abschreckungseffekt die Haftbefehle haben. Bevor der Sicherheitsrat also eine neue Front eröffnet und dem IStGH mehr Arbeit zumutet, sollte der Sicherheitsrat den bestehenden Haftbefehlen zu mehr praktischer Wirksamkeit verhelfen. (Seine Überweisung hat der Sicherheitsrat wohl schon verdrängt: In der neusten Darfur-Resolution, Res. 2035 (2012) vom 17. Februar 2012, werden weder die Res. 1593 (2005) noch der IStGH erwähnt.)

Ergebnis

Die Spannungen zwischen den beiden Staaten werden auch in den nächsten Monaten zu weiterer Gewalt führen. Es bleibt zu hoffen, dass die Staatengemeinschaft entschlossen handeln wird und dass zumindest ein ausgewachsener bewaffneter Konflikt verhindert wird.

Der Entzug bietet die Gelegenheit, über ein paar Dinge zu sprechen.

Die Staatsangehörigkeit im Völkerrecht

Der Sudan ist, wie jeder Staat der Welt, grundsätzlich frei, über die Verleihung oder den Entzug seiner Staatsangehörigkeit zu entscheiden. Die Frage gehört zum Kernbereich seiner Souveränität und wird durch das Völkerrecht nicht beeinflusst. Einzig soll vermieden werden, dass Individuen staatenlos werden.

Da die Südsudanesen, die bislang die sudanesische Staatsangehörigkeit haben und vom Entzug betroffen sind, aber die neue südsudanesische Staatsangehörigkeit erhalten haben (davon gehe ich nach dem Bericht in der FAZ aus), werden diese aber gerade nicht staatenlos.

Genuine link?

Das Kriterium des sogenannten „genuine link“ ist für die Verleihung und den Entzug der Staatsangehörigkeit gerade keine Voraussetzung, auch wenn das häufig berichtet wird.

Das Merkmal „genuine link“ hat der Internationale Gerichtshof (IGH) im Nottebohm-Fall „entwickelt“. In dem Fall ging es um folgendes:

Herr Nottebohm war Angehöriger des deutschen Reichs. Er wanderte kurz nach der Wende zum 20. Jahrhundert nach Guatemala aus. Deutschland besuchte er in der Folge kaum noch. Er befand sich Ende 1939 in Hamburg und fuhr für einen Kurzbesuch zu seinem Bruder, der nicht mehr in Deutschland, sondern in Liechtenstein lebte. Herr Nottebohm entsagte dort seiner deutschen Staatsangehörigkeit und nahm, gegen die Zahlung einer Gebühr, die liechtensteinische Staatsangehörigkeit an.

Im Jahr 1941 erklärte Guatemala Deutschland den Krieg. In der Folge enteignete das Land alle deutschen Staatsangehörigen, auch Herrn Nottebohm, sie waren nunmehr schließlich Angehörige des Feindes. (Gerüchten zufolge erklärte Guatemala Deutschland wegen Herrn Nottebohms Vermögen den Krieg, denn dieser war inzwischen reich geworden. Ob die Gerüchte stimmen, kann ich nicht beurteilen, sie geben dem Sachverhalt aber Pfiff.)

Liechtenstein klagte gegen Guatemala und übte diplomatischen Schutz zugunsten seines Staatsangehörigen aus.

Der IGH wies die Klage ab und begründete seine Entscheidung mit dem „genuine link“: Diplomatischer Schutz sei eben nur zulässig, wenn zwischen dem Staatsangehörigen und dem Staat, der ihn im internationalen Verkehr vertreten möchte, eine hinreichend gefestigte Beziehung bestünde. Der Aufenthalt des Bruders Nottebohm und der Kauf der liechtensteinischen Staatsangehörigkeit reichten dafür nicht aus.

Allerdings sagte der IGH eben deutlich, dass dieses Kriterium nur für die Ausübung diplomatischen Schutzes existiert. Einen Einfluss auf Verleihung oder Entzug der Staatsangehörigkeit hat es nicht, vielmehr bleibt die Frage der Staatsangehörigkeit eine Frage des nationalen Rechts.

Damit ist auch für den Sudan ohne Belang, wie sehr die Südsudanesen sich noch als Sudanesen fühlen.

Kriterien zum Entzug der Staatsangehörigkeit

Interessant ist, an welches Kriterium der Sudan bei dem Entzug anknüpft. Die Frage, wer Südsudanese ist, dürfte schwer zu klären sein. Alle Anknüpfungspunkte, die man sich vorstellen kann, wären wohl ein klarer Verstoß gegen Menschenrechte: In Betracht kamen die Religion oder die ethnische Zugehörigkeit. Der Sudan macht es sich aber einfach und sieht als Südsudanesen alle an, die eine Abstimmungskarte für das Unabhängigkeitsreferendum beantragt hatten. Das ist zulässig und konsequent. Denn an dem Referendum dürften nur Südsudanesen teilnehmen. Wer sich zu diesem Zeitpunkt als Südsudanese empfand, soll sich damit wie einer verhalten und auch Südsudanese auf dem Papier werden.

Bitter ist dies für Wähler, die gegen die Unabhängigkeit gestimmt haben. Zugegeben, es waren nur wenige, aber diese dürften umso mehr enttäuscht sein und jede Restloyalität gegenüber dem Sudan verloren haben.

(Quelle: FAZ vom 15. Juli 2011, S. 5).

Für die Leser, die der genaue Ablauf interessiert, hat der Security Council Monitor eine ausführliche Übersicht zusammengestellt:

• The new state submits an application to the Secretary-General containing a formal declaration accepting the obligations of the UN Charter.
• The Secretary-General sends a copy of the application to the General Assembly and to the Council. The Council will consider the application at a formal closed meeting and adopt an agenda usually titled “Admission of New Members”.   At this initial session the Council usually agrees that the application should be referred by the President of the Council to a Committee of the Security Council.
• The Committee examines the application and reports its conclusions to the Council no later than 35 days before a regular session of the General Assembly or no later than 14 days before a Special Session of the General Assembly. (In recent years the practice has been for the Council to complete its consideration rather quickly. For instance, the interval between the first meeting of the Council to consider an application, the committee meeting and the second open meeting of the Council where it adopts its recommendation to the General Assembly is often held within a twenty-four hour period).
• As membership is a substantive issue nine of the fifteen members of the Council, including all five of the permanent members, must agree to the admission of the new state. Among the criteria for admission is whether the new state is peace-loving and is able and willing to carry out the obligations contained in the Charter.
• If the Committee recommends admission it usually presents the Council with a draft resolution recommending admission of the new state for consideration by the General Assembly.
• If the Council recommends admission, the recommendation is presented to the General Assembly for consideration. The Council cannot make its recommendation less than 25 days ahead of a regular session of the General Assembly or less than four days ahead of a special session.  However, under special circumstances, the Council may waive the time limits.  This occurred most recently in 2000 when the Council waived the time limit for Tuvalu and Yugoslavia so that their applications could be considered by the General Assembly’s 55th session.
• A two-thirds majority is needed in the General Assembly for admission of a new member, and membership is effective on the date that the resolution of admission is adopted.
• If the Council decides not to recommend the new state for admission or postpones consideration of the application, it has to submit a special report to the General Assembly.  The General Assembly considers this special report and sends the application back to the Council with a full record of its discussion for further consideration and recommendation. While most applications for membership have gone through smoothly, there have been contentious cases. For example, In 1955 Mongolia’s bid for membership was thwarted by China’s veto (when the seat was filled by the Republic of China (ROC) and not the People’s Republic of China (PRC)) as it saw Mongolia as part of China. This postponed the admission of Mongolia until 1960, when the Soviet Union announced that unless Mongolia was admitted, it would block the admission of all of the newly independent African states.  As recently as 2000 China abstained from voting on Tuvalu’s membership as it objected to the fact that Tuvalu had diplomatic relations with Taiwan.