Dass die Konfliktparteien nicht in der Lage sind, diese Gewalt zu stoppen, ist auch der Anklägerin bewusst. Sie bedauert daher zu Beginn ihrer Erklärung, dass der Sicherheitsrat auch im letzten halben Jahr untätig geblieben ist. Ihr ist uneingeschränkt zuzustimmen. Der Sicherheitsrat hat es verpasst, tätig zu werden, den IStGH zu unterstützen und nicht zuletzt den betroffenen Personen in Darfur zu helfen.

Zunächst ist bedauernswert, dass die ausstehenden Haftbefehle nicht vollstreckt werden. Der IStGH ist dabei auf den Sicherheitsrat angewiesen. Die Mitglieder des Sicherheitsrates bedauern zwar diese Ineffektivität, unternehmen jedoch keine Schritte, um dies zu ändern. Schon fast gönnerhaft stellt der Sicherheitsrat nur in Aussicht, die Verhängung gezielter Sanktionen zu prüfen. Wenn Haftbefehle jedoch über Jahre nicht vollstreckt werden, ist die Völkerstrafrechtsverfolgung ernsthaft gefährdet. Folgende Beispiele sollen dies erläutern.

Reisen von gesuchten Personen

Sowohl Omar al-Bashir, der Präsident des Sudan, als auch Abdel Hussein, der Verteidigungsminister, können trotz der Haftbefehle in andere Staaten reisen (mehr zum Haftbefehl gegen Hussein). Dazu gehören auch Vertragsparteien des IStGH-Statutes, allen voran der Tschad. In das Nachbarland des Sudan reisen beide Personen regelmäßig. Die Aufforderung des IStGH an den Tschad, die beiden gesuchten Personen zu verhaften oder wenigstens um internationale Hilfe dabei zu bitten, werden regelmäßig ignoriert. Auch die Aufforderung, zu diesem Unterlassen Stellung zu nehmen, bleibt unbeantwortet.

Der IStGH ist zu Recht der Auffassung, dass sowohl der Sudan als auch der Tschad gegen ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen verstoßen. Der Sudan ist verpflichtet, die gesuchten Personen an den IStGH zu überstellen. Diese Verpflichtung gründet sich auf der Überweisungsresolution 1593 (2005), die den Sudan zu einer quasi-Vertragspartei macht und die Kooperationsverpflichtungen aus dem Statut kraft einer Kapitel-VII-Resolution auf den Sudan überträgt. Selbst die innerstaatlichen Verfahren gegen Rebellen seien, so die Anklägerin, nicht ernst zu nehmen. Der Tschad ist als Vertragspartei ohnehin an das Statut gebunden uns muss seiner Kooperationspflicht genüge tun. Dies ist in Res. 1593 (2005) erneut bestätigt worden.

An dieser Einschätzung ändert auch die Haltung der Afrikanischen Union nichts, die sich seit Jahren gegen den Haftbefehl gegen Omar al-Bashir einsetzt. Denn wie auch immer die Lage politisch eingeschätzt wird, an eine Kapitel-VII-Resolution des Sicherheitsrates haben sich die Staaten zu halten und sie haben ihre Verpflichtungen zu erfüllen. Aufgrund von Art. 103 der Charta gehen diese Verpflichtungen allen anderen internationalen Verpflichtungen vor – also auch Beschlüssen der Afrikanischen Union. Ruanda irrt daher, wenn dessen Vertreter im Sicherheitsrat auf diese “Rechtsgrundlage” der Afrikanischen Union zur Verweigerung der Kooperation verweist.

Prozess gegen Banda und Jerbo

Auf den ersten Blick gute Nachrichten sind in dem Verfahren gegen Abdallah Banda und Saleh Jerbo zu berichten. Im Mai 2014 soll, sieben Jahren nach den vorgeworfenen Taten, der Prozess beginnen. Die Staaten lassen nur zwischen den Zeilen erkennen, was die Anklägerin in ihrem Bericht ausspricht, nämlich dass der Prozess wahrscheinlich nur gegen einen der Angeklagten beginnt: Der Beschuldigte Jerbo soll im April 2013 bei einem Gefecht zwischen verfeindeten Rebellengruppen getötet worden sein (Link). Solange keine Beweise für seinen Tod vorliegen, wird das Verfahren jedoch weitergeführt. Dies zeigt deutlich, dass ein langwieriges Verfahren von den Betroffenen nicht ernst genommen wird. Obwohl Jerbo bereits einer Anklage wegen Kriegsverbrechen bevorstand hat er – selbst nach Vorstelligwerden in Den Haag – weiter an dem Konflikt teilgenommen.

Wirkungslose Haftbefehle

Die Gefahr wirkungsloser Haftbefehle ist längst verwirklicht. Wie bereits dargestellt wirken Bashir, Hussein und Harun in einem anderen Teil des Sudan erneut zusammen und wiederholen das Muster, das sie im Darfur-Konflikt ausprobiert haben. Weil diese drei damit durchgekommen sind, also eben keine wirksamen Sanktionen der internationalen Gemeinschaft zustande gekommen sind, haben die Verdächtigen keine Angst und keine Hemmungen, ihre Ziele mit Gewalt und Verbrechen durchzusetzen. Eben dieses Szenario zeichnet nunmehr auch die Anklägerin.

Weitere Entwicklungen

Begrüßenswert findet die Anklägerin die neue Praxis der Vereinten Nationen, mit Personen, die per IStGH-Haftbefehl gesucht werden, nur noch den Kontakt zu halten, der dringend für die Arbeit der Vereinten Nationen erforderlich ist. Darunter falle auch der Besuch der Chefin von UN OCHA im Sudan.

Die Staaten haben den Bericht der Anklägerin gemischt aufgenommen. Während die meisten Staaten ihre Unterstützung des IStGH betonen, verweisen andere darauf, dass sie nicht Vertragspartei des IStGH-Statuts sind. Entscheidender sind aber die Meinungsverschiedenheiten in den Einzelheiten. Die Verantwortlichkeit für die andauernde Gewalt in Darfur sehen die Staaten entweder bei der sudanesischen Regierung (so Luxemburg und Guatemala) oder bei den Rebellen (Russland und Ruanda).

Auch was das follow-up durch Sicherheitsrat angeht, werden unterschiedliche Ansätze verfolgt. Damit ist die Strategie gemeint, die der Sicherheitsrat nach Überweisungen an den IStGH wählen sollte. Derzeit befasst sich eine Arbeitsgruppe mit dem Thema und untersucht beispielsweise, wie der Sicherheitsrat den IStGH bei der Strafverfolgung einzelner Strafverfahren unterstützen kann. Selbst dieser Minimalkompromiss ist im Sicherheitsrat umstritten, da Russland die Zuständigkeit der Arbeitsgruppe für die Beantwortung dieser Frage ablehnt. Es sieht danach aus, als hätte der Sicherheitsrat die Frage an ein Unterorgan abgegeben, um einen Sündenbock für sein Versagen zu haben.

Bedauert haben die Anklägerin und die Staaten allgemein die Tötung von Mohamed Bashar im Mai 2013 (Link). Bashar war Anführer einer eigenen Fraktion des Justice and Equality Movements (JEM), der bei einem Angriff einer anderen Fraktion des JEM getötet wurde. Grund dafür soll sein, dass die JEM-Bashar-Fraktion das Doha-Agreement mit der Regierung geschlossen hat, was von anderen Rebellengruppen als Verrat ausgelegt wird.

Ergebnis

Es bleibt – wieder einmal – zu hoffen, dass der Sicherheitsrat seinen Worten Taten folgen lässt. Die Situation in Darfur hat sich im letzten halben Jahr deutlich verschlechtert. Und wenn die verantwortlichen Personen auch zukünftig keine Maßnahmen zu fürchten haben, wird sie sich weiterhin verschlechtern, in Darfur und anderswo.

The Prosecutor attacks…

The prosecutor starts matter-of-factly with a brief overview of the ICC’s actions since the last report of December 2011 (read more here). He explains the steps taken; special emphasis is put on the failure of Sudan to cooperate with the ICC and on the new warrant of arrest issued against the Sudanese incumbent minister of defense, Abdel Hussein (read more here). In the course of the report, his words become tangy and more emotional. The prosecutor claims that the Security Council’s authority and credibility is challenged by the defiance of the ICC by Sudan: Four suspects remain in governmental functions while no domestic procedure is being conducted. In addition, the African Union and Arab League openly oppose any enforcement of the arrest warrant against Omar al-Bashir, Sudan’s president wanted for genocide, war crimes and crimes against humanity. The prosecutor seizes the chance and calls upon the self-perception and ‘honor’ of the Council’s members: Here is a chance to show the determination and power of the Security Council. Between the lines he even suggests that the Council may take military measures to ensure Sudan’s compliance with its international obligations. In addition, an armed conflict between Sudan and South Sudan is imminent. This conflict would have alarming consequences for Darfur (read more here). What really got the minds going was the final statement of the prosecutor. After listening to the Sudanese ambassador, the prosecutor claimed that the speech denying the crimes in Darfur could be considered a part of these crimes and thus the ambassador is on notice for further criminal investigation.

…and the Sudanese Ambassador responds…

Such words cannot go unanswered. Consequently the Sudanese permanent representative responds in equally harsh words, refutes the allegations and attacks the prosecutor. The “terrorist’s” statement, given in an “emotional state” as a result of pointing out “his conduct and his lack of credibility” tries to “silence the voice of justice”. This shows his biased approach in which he “has tackled all of these issues – in a totally illegal, immoral and illogical manner, to the extent of intimidation and terrorization.” At least the current government of Sudan is elected and supported by the majority of the Sudanese constituency, its members are being prosecuted, whilst the rebels are neither elected nor prosecuted, states the prosecutor. And while the prosecutor talks about genocide and ethnic cleansing, international investigators have not found any evidence supporting this conclusion.

…while the International Community fails to act.

The members of the Security Council are divided on the ICC’s handling of the case. Some states fully support the ICC while others limit their support to the Darfur-situation, mainly because they are non-member-states to the ICC. Most importantly, some states prefer a political solution to the crisis and doubt that the ICC’s actions do any good. And while some states claim that the arrest warrants must be enforced, one must doubt that the Security Council will take any action. Given his past record, the Council has provided basically no help for the ICC in seven years. Interestingly, the prosecutor’s concern regarding the conflict between Sudan and South Sudan was shared by many states. Given that al-Bashir, Hussein and Harun, key-figures of the Darfur-conflict, are also key-figures in the current conflict with the southern neighbor, the international community must keep not one, but two eyes on this conflict.

To conclude, the prosecutor and the ambassador spoke true words in the Council. It is regrettable that the arrest warrants are not taken seriously by all states. It is equally regrettable that the prosecutor did not address the rebels, for there are proceedings against rebel leaders. The ambassador’s critique that the ICC lacks jurisdiction over the non-state-party Sudan cannot be upheld in light of resolution 1593 (2005). The International Commission of Inquiry under the leadership of Antonio Cassese has really not found any evidence regarding genocide – but its conclusion was based on the lack of evidence, and it did not exclude the possibility of genocide. The ambassador is not the only one advising the prosecutor not to base his investigations on individuals in the spotlight of the media. Instead, critics maintain, he should also keep in mind that these arrest warrants must be enforced and that every warrant of arrest not enforced damages the ICC’s authority and credibility more than the prosecution of only ‘minor’ suspects. The prosecutor’s thoughtless answer to the Sudanese ambassador should have never been uttered. It is somewhat ridiculous to compare the denial of crimes with their actual perpetration. Art. 25 (3) ICC-Statute, on which the prosecutor’s claim is based, provides no mode of perpetration through retrospectively denying crimes. Most importantly, it is a shame that several suspects remain at large and that the Security Council fails again in enforcing them. It is not only the obligation of Sudan to cooperate, it is also the moral, if not legal obligation of the international community to support the ICC.

Update: This analysis has been released as Bofax Nr. 405E by the Ruhr-University Bochum and can be downloaded here.

Dabei bestand durchaus Anlass zur Hoffnung (auch hier in diesem Blog), während andere die Lage – leider – realistischer einschätzen. Die friedliche Staatswerdung des Südsudan sollte die United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMISS) sicherstellen. Bis heute sind mehr als 5.500 Soldaten, Militärberater und Polizisten im Einsatz, um das Mandat zu erfüllen. Zusätzlich sind nahezu 4.000 Soldaten und Militärberater in der United Nations Interim Security Force for Abyei (UNISFA) im Einsatz. Die UNISFA soll die Demilitarisierung der umstrittenen Region Abyei sichern (mehr hier). Diese Region ist aufgrund der Ölvorkommen zwischen den beiden Staaten umstritten. Zwar wurde durch einen Schiedsspruch des Permanent Court of Arbitration im Jahr 2009 der Großteil der Region dem Sudan zugesprochen, aber nicht alle Probleme wurden gelöst.

Der Konflikt um Heglig

Um einen der ungeklärten Streitpunkte wird derzeit mit Waffengewalt gerungen. Der Präsident des Südsudan, Salva Kiir, hat einen Staatsbesuch in China abgebrochen und von “Krieg” zwischen den beiden Staaten gesprochen. Es handelt sich dabei um die Region um Heglig. Heglig ist eine kleine Stadt, die zum sudanesischen Bundesstaat Süd-Kordofan gehört und an der Grenze zum Südsudan liegt.

Quelle: Wikipedia, eigene Ergänzungen

Der Südsudan hat im April 2012 die Region um Heglig militärisch besetzt. Begründet wurde diese Operation mit dem Recht des Südsudan auf Selbstverteidigung, denn der Sudan soll zuvor südsudanesisches Territorium angegriffen haben. Der Sudan sieht hingegen in der Aktion eine militärische Aggression. Bereits nach wenigen Tagen zogen sich die südsudanesischen Truppen wieder zurück. Nach den Angaben des Südsudan geschah dies freiwillig, nach sudanesischen Angaben wurden die Truppen aber gewaltsam zurückgeschlagen. So kündigte der Verteidigungsminister des Sudan, Abdel Raheem Muhammad Hussein, bereits vor dem Rückzug an, Heglig mit “allen Mitteln” zurückzuerobern. Dass Hussein vom IStGH per Haftbefehl wegen des Verdachts auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen in Darfur gesucht wird, sei nur am Rande erwähnt.

Ebenso besorgniserregend ist es, dass Süd-Kordofan von Ahmed Harun regiert wird. Auch Harun wird vom IStGH per Haftbefehl wegen des Verdachts auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen in Darfur gesucht. Es handelt sich dabei um dieselben Vorwürfe wie gegen Hussein. Als ob dies nicht genug Grund zur Sorge böte, soll er im Konflikt im Heglig bereits Kriegsverbrechen befohlen haben (hier).

Human Rights Watch dokumentiert darüber hinaus, dass der Sudan den Grenzkonflikt mit dem Südsudan zum Anlass nimmt, in Blue-Nile-State, einem seiner Bundesstaaten, unterschiedslose Angriffe gegen die Zivilbevölkerung durchzuführen und dass dort Kriegsverbrechen begangen werden.

Die Reaktion der Staatengemeinschaft

Die Staatengemeinschaft reagiert vor allem durch die Vereinten Nationen auf die Krise. So hat der Präsident des Sicherheitsrates in seinen Erklärungen vom 6. März 2012 und 12. April 2012 die Sorge des Sicherheitsrates über die angespannte Situation geäußert, beide Seiten aufgefordert, ihre jeweiligen Militäraktionen zu stoppen und ihre Truppen aus Abyei zurückzuziehen. In Reaktion auf die Kämpfe um Heglig hat der Sicherheitsrat den Südsudan aufgefordert, seine Truppen zurückzuziehen.

Eine Sicherheitsratsresolution nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen wurde bislang nicht verabschiedet (und, soweit ersichtlich) auch nicht vorgeschlagen. Dafür ist erforderlich, dass der Sicherheitsrat eine Bedrohung des Weltfriedens feststellt. Militärische Gewalt zwischen zwei Staaten, die noch dazu von martialischen Äußerungen von beiden Konfliktparteien begleitet wird, stellt eine solche Gefahr dar. Dies erkennt auch der Präsident des Sicherheitsrates, wenn er in der letzten Erklärung eben dies feststellt. Darüber hinaus kündigte er an, bei Bedarf weitere Schritte zu ergreifen. Damit ist eine Resolution nach Kapitel VII der Charta gemeint. Welche konkreten Maßnahmen aber getroffen werden könnten, verschweigt der Präsident.

Der Konflikt um Heglig und der IStGH

Weder der Sudan noch der Südsudan sind Vertragsparteien des IStGH-Statuts. Eine strafrechtliche Aufarbeitung oder Begleitung des Konfliktes zwischen den beiden Staaten kommt daher nicht in Betracht.

Daran ändert auch die Sicherheitsratsresolution 1593 (2005) nichts, durch welche die Situation in Darfur an den IStGH überwiesen wurde (mehr hier). Zwar ist lokal nicht genau bestimmt, was zu der “Situation” gehört. Allerdings ist erforderlich, dass ein Bezug zu dem Konflikt in Darfur vorliegt. Kommt es aber im Verlauf der Gefechte um Heglig oder Abyei zu Kriegsverbrechen, so dürfte ein solcher Bezug nicht zu erkennen sein.

Auch hat der Sudan wenig Interesse daran, einseitig die Zuständigkeit des IStGH für den Konflikt um Heglig zu begründen. Dies wäre durch eine ad-hoc-Anerkennung, begrenzt eben auf diesen Konflikt, möglich. Damit würde sich der Sudan aber in Widerspruch zu seiner Ablehnung des Gerichtshofs im Darfur-Konflikt setzen, und daher ist eine solche Anerkennung illusorisch. Eine Anerkennung durch den Südsudan würde auf den Konflikt um Heglig keine Auswirkungen haben, da Heglig nun einmal nicht im Südsudan, sondern im Sudan liegt.

Eine erneute Überweisung durch den Sicherheitsrat an den IStGH ist illusorisch. Daneben ist fraglich, ob eine solche Überweisung überhaupt Sinn ergeben würde. Immerhin werden zwei der Beteiligten bereits mit Haftbefehlen des IStGH gesucht, Harun sogar schon seit 2007. Daran ist deutlich zu erkennen, welchen Abschreckungseffekt die Haftbefehle haben. Bevor der Sicherheitsrat also eine neue Front eröffnet und dem IStGH mehr Arbeit zumutet, sollte der Sicherheitsrat den bestehenden Haftbefehlen zu mehr praktischer Wirksamkeit verhelfen. (Seine Überweisung hat der Sicherheitsrat wohl schon verdrängt: In der neusten Darfur-Resolution, Res. 2035 (2012) vom 17. Februar 2012, werden weder die Res. 1593 (2005) noch der IStGH erwähnt.)

Ergebnis

Die Spannungen zwischen den beiden Staaten werden auch in den nächsten Monaten zu weiterer Gewalt führen. Es bleibt zu hoffen, dass die Staatengemeinschaft entschlossen handeln wird und dass zumindest ein ausgewachsener bewaffneter Konflikt verhindert wird.

Al Jazeera hat vor einigen Tagen von neuen Vorwürfen gegen Ahmed Harun berichtet. Ihm wird vorgeworfen, als Governeur von Süd-Kordofan Kriegsverbrechen befohlen zu haben. Süd-Kordofan grenzt an den Südsudan und ist seit einigen Monaten Schauplatz des Konfliktes zwischen Sudan und Südsudan. Harun habe, so der Vorwurf, sudanesische Soldaten dazu aufgerufen, keine Gefangenen zu machen. Sollten sich die Vorwürfe bewahrheiten, wovon der Chefankläger des IStGH ausgeht, dann kann der Aufruf ein Kriegsverbrechen nach Art. 8 Abs. 2 lit. b) num. xii) IStGH-Statut darstellen. Wenn die Vorwürfe stimmen, zeigt der Vorfall leider deutlich auf, welche Wirkung einem internationalen Haftbefehl zukommt, der jahrelang nicht vollstreckt wird.

CNN berichtet heute, dass der IStGH die libysche Regierung erneut aufgefordert hat, Saif-al-Islam al-Gaddafi nach Den Haag zu überstellen. Dazu ist hier bereits einiges geschrieben worden (zuletzt hier).

Klarstellung:

Qualifiziert man den Darfur-Konflikt als internationalen bewaffneten Konflikt, dann können die Ankündigungen von Harun Kriegsverbrechen nach Art. 8 Abs. 2 lit. b) num. xii) IStGH-Statut darstellen. Stuft man den Konflikt aber als nicht-internationalen Konflikt ein, wovon auch der IStGH ausgeht, dann ist Art. 8 Abs. 2 lit. e) num. x) IStGH einschlägig.