The report comes after a diplomatic brawl over an attempt to arrest Omar al-Bashir during an African Union summit in South Africa (more in analysis no. 15).

The failed attempt to arrest Omar al-Bashir

In June 2015 the AU held a summit in South Africa. Omar al-Bashir, the president of Sudan, was representing his state at the summit. Despite two arrest warrants by the ICC on accounts of war crimes, crimes against humanity and genocide, al-Bashir enjoys the support of many African states, including the AU which has repeatedly criticized the ICC’s policy with regard to Africa. He travels freely throughout the continent. In light of that history, it is not surprising that the president visited the AU summit.

Still, South Africa is a state party to the ICC-statute. As such, there is no doubt that South Africa is under an obligation to arrest Omar al-Bashir. This has not only been hold by several non-governmental organizations, but by the ICC as well: The ICC had consultations with South African Officials in which the obligation of South Africa to arrest Omar al-Bashir was discussed. (Registry Report on the consultations undertaken under Article 97 of the Rome Statute by the Republic of South Africa and the departure of Omar Al Bashir from South Africa on 15 June 2015, ICC-02/05-01/09-243).

In addition, a domestic court found clear words for the South African government. After the North Gauteng High Court in Pretoria found the government of South Africa under a domestic obligation to arrest Omar al-Bashir, Sudan’s president managed to board a plane and leave the country for Sudan. In the end, it is evident that the South African government’s failure to act constitutes a violation of the Rome Statute (cf. here).

No immunity for Omar al-Bashir

Also, Omar al-Bashir has as a sitting head of state no immunity from criminal prosecution. Customary international law may provide for such a immunity. However, for state parties to the Rome Statute, art. 27 removes this protection. Sudan, a non-member state, is not bound by art. 27 Rome Statute and thus al-Bashir is not stripped of his immunity by this provision. However, being a member state of the UN, Sudan must adhere to chapter VII-resolutions of the UN Security Council. The UN Security Council removed his immunity by Res. 1593 (2005), which referred to the Rome Statute (cf. here)

Troubling is the stance of several members of the Security Council, including permanent members of the Council as well as elected members and state parties to the ICC-statute, who maintain that al-Bashir is immune from the ICC’s prosecution. In this sense, their view is simply incorrect and Omar al-Bashir does not enjoy immunity from the ICC’s jurisdiction.

It comes to no surprise that the Sudanese government failed to arrest Omar al-Bashir and Abdel Raheem Muhammad Hussein, the Sudanese minister of defense. With regard to al-Bashir, the Court already issued a decision, holding that the non-compliance violates international obligations of Sudan. With regard to Hussein, the decision is pending.

In this sense, the report does not report any news.

Banda-Trial postponed indefinitely

The Prosecutor is also not able to report any news in the Banda-case. He is still on the run and a date for the trial has not been set (cf. here).

Continued hibernation in light of ongoing violence

In her last report the Prosecutor announced a halt to all investigations in Darfur. In the present report, she details her strategy a little more: Resources of the OTP are allocated to prioritized cases that are more advanced. With regard to Darfur, not a single case is likely to be tried in the near future. However, the OTP continues to monitor the situation in Darfur, focusing on recent crimes and even interviewing witnesses to safe their testimony.

This is in part due to the ongoing violence in Darfur, as the Prosecutor reports. Until today, the Rapid Support Forces (RSF), a paramilitary unit, are committing crimes in Darfur. The Prosecutor names three individuals allegedly somehow responsible. Among them are two RSF-leaders, Major General Abdual-Aziz and commander Mohamed Hamdan Dagolo, known as “Hemeti”, and the National Intelligence Security Service’s (NISS) General Ali al-Nasih al-Galla. Hemeti has been in the focus of the OTP for quite some time and was mentioned in the Prosecutor’s 19^th report a year ago.

Of course, during the debate after the Prosecutor gave her report to the Security Council, the Sudanese representative denounced these claims. He even went so far as to re-address the legitimacy and legality of SC Res. 1593 (2005).

(No) Mass rape in Tabit?

Suspiciously, any reference to the alleged mass rape in Tabit is missing from the OTP’s report (cf. here and here). The sole representative regularly referring to the incident is the UK representative. When the Security Council extended the mandate of UNAMID with Res. 2228 (2015) on the same day as the Prosecutor delivered her report, the UK representative reiterated her countries worries about the incident (and she was supported by the US representative). The Sudanese representative, quite the reverse, denounced these allegations and labeled the accusations an “information war” by “certain players to scale up pressure on the Sudan.”

Persistently ignoring the ICC

Not surprising, but disturbing is the persistent neglect of the Darfur-situation by the Security Council. Six months after the Prosecutor’s surrender to the unwillingness of the Council, its members seem happy with the situation. Even tough some members call upon the Council to act, no one undertakes credible steps. For the nearly 1.200 victims of the crime in Darfur since the beginning of 2015, the Security Council is still a disappointment.

Prozess gegen Banda

Die einzig wirkliche Neuigkeit ist, dass der erste Prozess gegen einen der Beschuldigten demnächst beginnen wird. Geplant ist, das Verfahren gegen Abdallah Banda am 5. Mai 2014 zu eröffnen. Banda wird sich dann wegen des Vorwurfs der Kriegsverbrechen vor der IV. Kammer verantworten müssen. Die Anklägerin betont, dass dies vor allem aufgrund des freiwilligen Erscheinens von Banda möglich ist. Ohne die Mitwirkung des Beschuldigten, so scheint es, finden Verfahren nicht statt.

Das Verfahren gegen Saleh Jerbo, der aufgrund des gleichen Vorfalls wie Banda per Haftbefehl gesucht wurde, ist im Oktober eingestellt worden, nachdem bereits im Sommer von seinem Tod berichtet wurde (vgl. hier).

In anderen Verfahren sichert die Anklagebehörde derzeit vor allem Beweise. Darüber hinaus beobachtet die Behörde die Vorgänge in Darfur, um ggf. weitere Verfahren zu eröffnen. Der Bericht zeigt, dass noch immer Verbrechen begangen werden, die von Luft- und Landangriffen auf Zivilpersonen über Angriffe auf internationales Hilfspersonal bis zu Vorfällen sexueller und geschlechterbasierter Gewalt reichen. Zwar ist die sich verschlechternde Sicherheitslage ein großes Problem für die Ermittler – verheerend aber ist nach Aussagen der Anklägerin die mangelnde Kooperation der internationalen Gemeinschaft.

Mangelnde Unterstützung bei ausstehenden Haftbefehlen

Denn die vier übrigen Beschuldigten haben weiterhin nichts zu befürchten. Dies gilt vor allem für Omar al-Bashir, der weiterhin Präsident des Landes ist, und Abdel Hussein, den amtierenden Verteidigungsminister.

Dass der Sudan selbst nicht tätig wird ist keine Überraschung. Änderungen im Verhalten sind nicht zu erwarten. Zusätzlich aber legt die Anklägerin dem Sicherheitsrat eine Liste von Vorfällen vor, in denen Staaten ihrer Kooperationspflicht mit dem IStGH nicht nachgekommen sind. Innerhalb des letzten halben Jahres sind Reisen von al-Bashir und Hussein nach Nigeria, Äthiopien, Saudi-Arabien, Kuwait, Zentralafrikanische Republik und den Tschad bekannt geworden. Besonders zu bedauern, so die Anklägerin, sind die Reisen nach Nigeria, in den Tschad und in die Zentralafrikanische Republik, da diese Staaten Vertragsparteien des IStGH sind. Trotz der Aufrufe des Gerichtshofs an diese Staaten, die gesuchten Personen festzunehmen, ist bislang nichts geschehen. Darin wird sich vermutlich auch in Zukunft nichts ändern, solange die Afrikanische Union ihren Widerstand gegen den IStGH nicht aufgibt.

Seine Reise zur VN-Generalversammlung nach New York, die für September 2013 geplant war, hat der sudanesische Präsident hingegen nicht angetreten. Dies dürfte aber nicht der Angst vor dem IStGH geschuldet sein. Dass ausgerechnet die USA mit dem IStGH kooperieren und al-Bashir verhaftet hätten, darf durchaus bezweifelt werden.

Die Anklägerin wird deutlicher als sonst und klagt besonders über mangelnde Unterstützung eines Akteurs: Des Sicherheitsrates selbst. Dieser hat auf die bislang acht Meldungen des IStGH wegen des Verstoßes gegen Kooperationspflichten nicht reagiert, nicht einmal den Eingang bestätigt. Die Anklägerin zitiert Stellungnahmen von Kammern des IStGH und der Vertragsstaatenversammlung, um die Dringlichkeit ihres Anliegens zu unterstreichen. Zuletzt hat die Vertragsstaatenversammlung im November 2013 betont, wie wichtig ein verbessertes follow-up zu Überweisungen des Sicherheitsrates sei (Resolution ICC-ASP/12/Res.8, Rn. 12). Die Versammlung hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, nach weiteren Möglichkeiten zu suchen, die Arbeit des IStGH zu unterstützen und macht eine Reihe von Vorschlägen gemacht:

Urges States Parties to explore possibilities for facilitating further cooperation and communication between the Court and international and regional organizations, including by securing adequate and clear mandates when the United Nations Security Council refers situations to the Court, ensuring diplomatic and financial support; cooperation by all United Nations Member States and follow–up of such referrals, as well as taking into account the Court’s mandate in the context of other areas of work of the Security Council, including the drafting of Security Council resolutions on sanctions and relevant thematic debates and resolutions; (Resolution ICC-ASP/12/Res.3, Rn. 13).

Deutlicher weist die Vorverfahrenskammer II auf die Gefahren hin, die der Sicherheitsrat durch mangelnde Unterstützung selbst hervorruft:

In this context, the Chamber wishes to point out that, unlike domestic courts, the ICC has no direct enforcement mechanism in the sense that it lacks a police force. As such, the ICC relies mainly on the States’ cooperation, without which it cannot fulfil its mandate. When the Security Council, acting under Chapter VII of the UN Charter, refers a situation to the Court as constituting a threat to international peace and security, it is expected that the Council would respond by way of taking such measures which are considered appropriate, if there is an apparent failure on the part of the relevant State Party to the Statute to cooperate in fulfilling the Court’s mandate entrusted to it by the Council. Otherwise, if there is no follow up action on the part of the Security Council, any referral by the Council to the ICC under Chapter VII would never achieve its ultimate goal, namely, to put an end to impunity. Accordingly, any such referral would become futile. (Prosecutor v. Omar al-Bashir, Decision on the Non-compliance of the Republic of Chad with the Cooperation Requests Issued by the Court Regarding the Arrest and Surrender of Omar Hassan Ahmad Al-Bashir, Rn. 22).

Von den 15 Sicherheitsratsmitgliedern, die den Bericht der Anklägerin gehört haben, sind sieben Staaten auch Mitglieder des IStGH (Argentinien, Australien, Frankreich, Guatemala, Luxemburg, Korea und das Vereinigte Königreich). Diese Staaten stehen zumindest in der politischen Pflicht, den IStGH auch im Sicherheitsrat zu unterstützen. Lippenbekenntisse in dieser Richtung gibt es durchaus. So äußert der britische Vertreter:

It is now high time that the Council did so by looking urgently at what it can do to assist the Court so that it can complete the task we gave it when we referred the situation in Darfur to the Court over eight years ago.

Der guatemaltekische Vertreter äußert sich ähnlich, rudert aber in seiner Erklärung umgehend zurück:

We consider it essential to strengthen cooperation between the Security Council and the International Criminal Court. In that context, our delegation hopes that the existing cooperation can be renewed by combining the legal and political perspectives for maintaining international peace and security. That, of course, does not mean that the Court should be politicized or that the Council should be judicialized; rather, the combination of both authorities, each in their respective field of action, could fulfil their common mandate of conflict prevention and combating impunity.

Andere Staaten scheinen eher gewillt zu sein, den IStGH zu untersützen. So nimmt der Vertreter Luxemburgs die Anregung der Vorverfahrenskammer II auf und meint:

We ask all Member States, whether or not they are States parties to the Rome Statute, and all regional and international organizations concerned to cooperate fully with the ICC, as required by resolution 1593 (2005). For its part, the Security Council must ensure effective follow-up of cases referred to the ICC. It must not shirk the inherent responsibility in the cases referred to the Court. Generally, we believe that it is vital to strengthen cooperation between the Council and the ICC. The two institutions are complementary. They pursue the same objectives, each one in the framework of its own mandate: preventing conflict, and combating impunity. We believe that the Council should think about what more it could do to assist the Court, especially to assist the Court to execute the mandates given to it.

One way of helping the Court would be to list individuals under an ICC arrest warrant on the sanctions Committee established pursuant to resolution 1591 (2005). Another specific measure that the Security Council could take would be to answer the correspondence that the Court has addressed to it on cases of non-cooperation. As recalled by Ms. Bensouda, the Court depends on the cooperation of States in order to be able to discharge its mandate. The silence of the Security Council in that context is not encouraging a change of attitude on the part of the Sudan.

In conclusion, I would like to assure Ms. Fatou Bensouda of the full support of Luxembourg in the resolute action that her Office continues to conduct to combat impunity. We associate ourselves with her vibrant appeal for stronger action from the Security Council and States parties to the Rome Statute so that justice can finally be done for the victims of the Darfur conf lict.

Der australische Vertreter betont, dass der Sicherheitsrat sich seiner Überweisungsverantwortung bewusst sein müsse:

The time has well and truly arrived for the Council to take concrete steps to assist the Court in relation to the situation in Darfur. We need to consider carefully what the Council can do to support the Court, which, after all, is only exercising its jurisdiction as a result of the Council’s referral. As Australia has suggested before and as has been suggested earlier today, one obvious step for the Council to take would be for the Council’s Sudan Sanctions Committee to give greater consideration to how the measures at its disposal could assist the ICC on the execution of the outstanding arrest warrants. But we can do more. We support the view that we need a Council forum for legal experts to discuss ICC matters, so as to strengthen the Council’s cooperation with the Court.Ähnlich äußert sich die Vertreterin Argentiniens.

Die übrigen Mitgliedstaaten des Sicherheitsrates, die keine Vertragsparteien des IStGH-Statuts sind, werden nicht müde zu betonen, dass sie nicht zur Kooperation verpflichtet sind. Da zu den unwilligen Staaten (mindestens) drei ständige Sicherheitsratsmitglieder gehören, dürfte der Sicherheitsrat sein Verhalten kaum ändern. Schärfe Sanktionen stehen nicht zu erwarten.

Ergebnis

Die Freude über den beginnenden Prozess (und über die beiden Überweisungsresolutionen des Sicherheitsrates) wird deutlich getrübt. Ohne Unterstützung des Sicherheitsrates hat ein Nichtvertragsstaat des IStGH-Statuts augenscheinlich keine Strafverfolgung zu fürchten. Eine dritte Situationsüberweisung dürfte beim IStGH daher zu Recht auf wenig Gegenliebe stoßen. Auf den Prozess gegen Banda darf man durchaus gespannt sein.

Dass die Konfliktparteien nicht in der Lage sind, diese Gewalt zu stoppen, ist auch der Anklägerin bewusst. Sie bedauert daher zu Beginn ihrer Erklärung, dass der Sicherheitsrat auch im letzten halben Jahr untätig geblieben ist. Ihr ist uneingeschränkt zuzustimmen. Der Sicherheitsrat hat es verpasst, tätig zu werden, den IStGH zu unterstützen und nicht zuletzt den betroffenen Personen in Darfur zu helfen.

Zunächst ist bedauernswert, dass die ausstehenden Haftbefehle nicht vollstreckt werden. Der IStGH ist dabei auf den Sicherheitsrat angewiesen. Die Mitglieder des Sicherheitsrates bedauern zwar diese Ineffektivität, unternehmen jedoch keine Schritte, um dies zu ändern. Schon fast gönnerhaft stellt der Sicherheitsrat nur in Aussicht, die Verhängung gezielter Sanktionen zu prüfen. Wenn Haftbefehle jedoch über Jahre nicht vollstreckt werden, ist die Völkerstrafrechtsverfolgung ernsthaft gefährdet. Folgende Beispiele sollen dies erläutern.

Reisen von gesuchten Personen

Sowohl Omar al-Bashir, der Präsident des Sudan, als auch Abdel Hussein, der Verteidigungsminister, können trotz der Haftbefehle in andere Staaten reisen (mehr zum Haftbefehl gegen Hussein). Dazu gehören auch Vertragsparteien des IStGH-Statutes, allen voran der Tschad. In das Nachbarland des Sudan reisen beide Personen regelmäßig. Die Aufforderung des IStGH an den Tschad, die beiden gesuchten Personen zu verhaften oder wenigstens um internationale Hilfe dabei zu bitten, werden regelmäßig ignoriert. Auch die Aufforderung, zu diesem Unterlassen Stellung zu nehmen, bleibt unbeantwortet.

Der IStGH ist zu Recht der Auffassung, dass sowohl der Sudan als auch der Tschad gegen ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen verstoßen. Der Sudan ist verpflichtet, die gesuchten Personen an den IStGH zu überstellen. Diese Verpflichtung gründet sich auf der Überweisungsresolution 1593 (2005), die den Sudan zu einer quasi-Vertragspartei macht und die Kooperationsverpflichtungen aus dem Statut kraft einer Kapitel-VII-Resolution auf den Sudan überträgt. Selbst die innerstaatlichen Verfahren gegen Rebellen seien, so die Anklägerin, nicht ernst zu nehmen. Der Tschad ist als Vertragspartei ohnehin an das Statut gebunden uns muss seiner Kooperationspflicht genüge tun. Dies ist in Res. 1593 (2005) erneut bestätigt worden.

An dieser Einschätzung ändert auch die Haltung der Afrikanischen Union nichts, die sich seit Jahren gegen den Haftbefehl gegen Omar al-Bashir einsetzt. Denn wie auch immer die Lage politisch eingeschätzt wird, an eine Kapitel-VII-Resolution des Sicherheitsrates haben sich die Staaten zu halten und sie haben ihre Verpflichtungen zu erfüllen. Aufgrund von Art. 103 der Charta gehen diese Verpflichtungen allen anderen internationalen Verpflichtungen vor – also auch Beschlüssen der Afrikanischen Union. Ruanda irrt daher, wenn dessen Vertreter im Sicherheitsrat auf diese “Rechtsgrundlage” der Afrikanischen Union zur Verweigerung der Kooperation verweist.

Prozess gegen Banda und Jerbo

Auf den ersten Blick gute Nachrichten sind in dem Verfahren gegen Abdallah Banda und Saleh Jerbo zu berichten. Im Mai 2014 soll, sieben Jahren nach den vorgeworfenen Taten, der Prozess beginnen. Die Staaten lassen nur zwischen den Zeilen erkennen, was die Anklägerin in ihrem Bericht ausspricht, nämlich dass der Prozess wahrscheinlich nur gegen einen der Angeklagten beginnt: Der Beschuldigte Jerbo soll im April 2013 bei einem Gefecht zwischen verfeindeten Rebellengruppen getötet worden sein (Link). Solange keine Beweise für seinen Tod vorliegen, wird das Verfahren jedoch weitergeführt. Dies zeigt deutlich, dass ein langwieriges Verfahren von den Betroffenen nicht ernst genommen wird. Obwohl Jerbo bereits einer Anklage wegen Kriegsverbrechen bevorstand hat er – selbst nach Vorstelligwerden in Den Haag – weiter an dem Konflikt teilgenommen.

Wirkungslose Haftbefehle

Die Gefahr wirkungsloser Haftbefehle ist längst verwirklicht. Wie bereits dargestellt wirken Bashir, Hussein und Harun in einem anderen Teil des Sudan erneut zusammen und wiederholen das Muster, das sie im Darfur-Konflikt ausprobiert haben. Weil diese drei damit durchgekommen sind, also eben keine wirksamen Sanktionen der internationalen Gemeinschaft zustande gekommen sind, haben die Verdächtigen keine Angst und keine Hemmungen, ihre Ziele mit Gewalt und Verbrechen durchzusetzen. Eben dieses Szenario zeichnet nunmehr auch die Anklägerin.

Weitere Entwicklungen

Begrüßenswert findet die Anklägerin die neue Praxis der Vereinten Nationen, mit Personen, die per IStGH-Haftbefehl gesucht werden, nur noch den Kontakt zu halten, der dringend für die Arbeit der Vereinten Nationen erforderlich ist. Darunter falle auch der Besuch der Chefin von UN OCHA im Sudan.

Die Staaten haben den Bericht der Anklägerin gemischt aufgenommen. Während die meisten Staaten ihre Unterstützung des IStGH betonen, verweisen andere darauf, dass sie nicht Vertragspartei des IStGH-Statuts sind. Entscheidender sind aber die Meinungsverschiedenheiten in den Einzelheiten. Die Verantwortlichkeit für die andauernde Gewalt in Darfur sehen die Staaten entweder bei der sudanesischen Regierung (so Luxemburg und Guatemala) oder bei den Rebellen (Russland und Ruanda).

Auch was das follow-up durch Sicherheitsrat angeht, werden unterschiedliche Ansätze verfolgt. Damit ist die Strategie gemeint, die der Sicherheitsrat nach Überweisungen an den IStGH wählen sollte. Derzeit befasst sich eine Arbeitsgruppe mit dem Thema und untersucht beispielsweise, wie der Sicherheitsrat den IStGH bei der Strafverfolgung einzelner Strafverfahren unterstützen kann. Selbst dieser Minimalkompromiss ist im Sicherheitsrat umstritten, da Russland die Zuständigkeit der Arbeitsgruppe für die Beantwortung dieser Frage ablehnt. Es sieht danach aus, als hätte der Sicherheitsrat die Frage an ein Unterorgan abgegeben, um einen Sündenbock für sein Versagen zu haben.

Bedauert haben die Anklägerin und die Staaten allgemein die Tötung von Mohamed Bashar im Mai 2013 (Link). Bashar war Anführer einer eigenen Fraktion des Justice and Equality Movements (JEM), der bei einem Angriff einer anderen Fraktion des JEM getötet wurde. Grund dafür soll sein, dass die JEM-Bashar-Fraktion das Doha-Agreement mit der Regierung geschlossen hat, was von anderen Rebellengruppen als Verrat ausgelegt wird.

Ergebnis

Es bleibt – wieder einmal – zu hoffen, dass der Sicherheitsrat seinen Worten Taten folgen lässt. Die Situation in Darfur hat sich im letzten halben Jahr deutlich verschlechtert. Und wenn die verantwortlichen Personen auch zukünftig keine Maßnahmen zu fürchten haben, wird sie sich weiterhin verschlechtern, in Darfur und anderswo.

The Prosecutor attacks…

The prosecutor starts matter-of-factly with a brief overview of the ICC’s actions since the last report of December 2011 (read more here). He explains the steps taken; special emphasis is put on the failure of Sudan to cooperate with the ICC and on the new warrant of arrest issued against the Sudanese incumbent minister of defense, Abdel Hussein (read more here). In the course of the report, his words become tangy and more emotional. The prosecutor claims that the Security Council’s authority and credibility is challenged by the defiance of the ICC by Sudan: Four suspects remain in governmental functions while no domestic procedure is being conducted. In addition, the African Union and Arab League openly oppose any enforcement of the arrest warrant against Omar al-Bashir, Sudan’s president wanted for genocide, war crimes and crimes against humanity. The prosecutor seizes the chance and calls upon the self-perception and ‘honor’ of the Council’s members: Here is a chance to show the determination and power of the Security Council. Between the lines he even suggests that the Council may take military measures to ensure Sudan’s compliance with its international obligations. In addition, an armed conflict between Sudan and South Sudan is imminent. This conflict would have alarming consequences for Darfur (read more here). What really got the minds going was the final statement of the prosecutor. After listening to the Sudanese ambassador, the prosecutor claimed that the speech denying the crimes in Darfur could be considered a part of these crimes and thus the ambassador is on notice for further criminal investigation.

…and the Sudanese Ambassador responds…

Such words cannot go unanswered. Consequently the Sudanese permanent representative responds in equally harsh words, refutes the allegations and attacks the prosecutor. The “terrorist’s” statement, given in an “emotional state” as a result of pointing out “his conduct and his lack of credibility” tries to “silence the voice of justice”. This shows his biased approach in which he “has tackled all of these issues – in a totally illegal, immoral and illogical manner, to the extent of intimidation and terrorization.” At least the current government of Sudan is elected and supported by the majority of the Sudanese constituency, its members are being prosecuted, whilst the rebels are neither elected nor prosecuted, states the prosecutor. And while the prosecutor talks about genocide and ethnic cleansing, international investigators have not found any evidence supporting this conclusion.

…while the International Community fails to act.

The members of the Security Council are divided on the ICC’s handling of the case. Some states fully support the ICC while others limit their support to the Darfur-situation, mainly because they are non-member-states to the ICC. Most importantly, some states prefer a political solution to the crisis and doubt that the ICC’s actions do any good. And while some states claim that the arrest warrants must be enforced, one must doubt that the Security Council will take any action. Given his past record, the Council has provided basically no help for the ICC in seven years. Interestingly, the prosecutor’s concern regarding the conflict between Sudan and South Sudan was shared by many states. Given that al-Bashir, Hussein and Harun, key-figures of the Darfur-conflict, are also key-figures in the current conflict with the southern neighbor, the international community must keep not one, but two eyes on this conflict.

To conclude, the prosecutor and the ambassador spoke true words in the Council. It is regrettable that the arrest warrants are not taken seriously by all states. It is equally regrettable that the prosecutor did not address the rebels, for there are proceedings against rebel leaders. The ambassador’s critique that the ICC lacks jurisdiction over the non-state-party Sudan cannot be upheld in light of resolution 1593 (2005). The International Commission of Inquiry under the leadership of Antonio Cassese has really not found any evidence regarding genocide – but its conclusion was based on the lack of evidence, and it did not exclude the possibility of genocide. The ambassador is not the only one advising the prosecutor not to base his investigations on individuals in the spotlight of the media. Instead, critics maintain, he should also keep in mind that these arrest warrants must be enforced and that every warrant of arrest not enforced damages the ICC’s authority and credibility more than the prosecution of only ‘minor’ suspects. The prosecutor’s thoughtless answer to the Sudanese ambassador should have never been uttered. It is somewhat ridiculous to compare the denial of crimes with their actual perpetration. Art. 25 (3) ICC-Statute, on which the prosecutor’s claim is based, provides no mode of perpetration through retrospectively denying crimes. Most importantly, it is a shame that several suspects remain at large and that the Security Council fails again in enforcing them. It is not only the obligation of Sudan to cooperate, it is also the moral, if not legal obligation of the international community to support the ICC.

Update: This analysis has been released as Bofax Nr. 405E by the Ruhr-University Bochum and can be downloaded here.

Dabei bestand durchaus Anlass zur Hoffnung (auch hier in diesem Blog), während andere die Lage – leider – realistischer einschätzen. Die friedliche Staatswerdung des Südsudan sollte die United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMISS) sicherstellen. Bis heute sind mehr als 5.500 Soldaten, Militärberater und Polizisten im Einsatz, um das Mandat zu erfüllen. Zusätzlich sind nahezu 4.000 Soldaten und Militärberater in der United Nations Interim Security Force for Abyei (UNISFA) im Einsatz. Die UNISFA soll die Demilitarisierung der umstrittenen Region Abyei sichern (mehr hier). Diese Region ist aufgrund der Ölvorkommen zwischen den beiden Staaten umstritten. Zwar wurde durch einen Schiedsspruch des Permanent Court of Arbitration im Jahr 2009 der Großteil der Region dem Sudan zugesprochen, aber nicht alle Probleme wurden gelöst.

Der Konflikt um Heglig

Um einen der ungeklärten Streitpunkte wird derzeit mit Waffengewalt gerungen. Der Präsident des Südsudan, Salva Kiir, hat einen Staatsbesuch in China abgebrochen und von “Krieg” zwischen den beiden Staaten gesprochen. Es handelt sich dabei um die Region um Heglig. Heglig ist eine kleine Stadt, die zum sudanesischen Bundesstaat Süd-Kordofan gehört und an der Grenze zum Südsudan liegt.

Quelle: Wikipedia, eigene Ergänzungen

Der Südsudan hat im April 2012 die Region um Heglig militärisch besetzt. Begründet wurde diese Operation mit dem Recht des Südsudan auf Selbstverteidigung, denn der Sudan soll zuvor südsudanesisches Territorium angegriffen haben. Der Sudan sieht hingegen in der Aktion eine militärische Aggression. Bereits nach wenigen Tagen zogen sich die südsudanesischen Truppen wieder zurück. Nach den Angaben des Südsudan geschah dies freiwillig, nach sudanesischen Angaben wurden die Truppen aber gewaltsam zurückgeschlagen. So kündigte der Verteidigungsminister des Sudan, Abdel Raheem Muhammad Hussein, bereits vor dem Rückzug an, Heglig mit “allen Mitteln” zurückzuerobern. Dass Hussein vom IStGH per Haftbefehl wegen des Verdachts auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen in Darfur gesucht wird, sei nur am Rande erwähnt.

Ebenso besorgniserregend ist es, dass Süd-Kordofan von Ahmed Harun regiert wird. Auch Harun wird vom IStGH per Haftbefehl wegen des Verdachts auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen in Darfur gesucht. Es handelt sich dabei um dieselben Vorwürfe wie gegen Hussein. Als ob dies nicht genug Grund zur Sorge böte, soll er im Konflikt im Heglig bereits Kriegsverbrechen befohlen haben (hier).

Human Rights Watch dokumentiert darüber hinaus, dass der Sudan den Grenzkonflikt mit dem Südsudan zum Anlass nimmt, in Blue-Nile-State, einem seiner Bundesstaaten, unterschiedslose Angriffe gegen die Zivilbevölkerung durchzuführen und dass dort Kriegsverbrechen begangen werden.

Die Reaktion der Staatengemeinschaft

Die Staatengemeinschaft reagiert vor allem durch die Vereinten Nationen auf die Krise. So hat der Präsident des Sicherheitsrates in seinen Erklärungen vom 6. März 2012 und 12. April 2012 die Sorge des Sicherheitsrates über die angespannte Situation geäußert, beide Seiten aufgefordert, ihre jeweiligen Militäraktionen zu stoppen und ihre Truppen aus Abyei zurückzuziehen. In Reaktion auf die Kämpfe um Heglig hat der Sicherheitsrat den Südsudan aufgefordert, seine Truppen zurückzuziehen.

Eine Sicherheitsratsresolution nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen wurde bislang nicht verabschiedet (und, soweit ersichtlich) auch nicht vorgeschlagen. Dafür ist erforderlich, dass der Sicherheitsrat eine Bedrohung des Weltfriedens feststellt. Militärische Gewalt zwischen zwei Staaten, die noch dazu von martialischen Äußerungen von beiden Konfliktparteien begleitet wird, stellt eine solche Gefahr dar. Dies erkennt auch der Präsident des Sicherheitsrates, wenn er in der letzten Erklärung eben dies feststellt. Darüber hinaus kündigte er an, bei Bedarf weitere Schritte zu ergreifen. Damit ist eine Resolution nach Kapitel VII der Charta gemeint. Welche konkreten Maßnahmen aber getroffen werden könnten, verschweigt der Präsident.

Der Konflikt um Heglig und der IStGH

Weder der Sudan noch der Südsudan sind Vertragsparteien des IStGH-Statuts. Eine strafrechtliche Aufarbeitung oder Begleitung des Konfliktes zwischen den beiden Staaten kommt daher nicht in Betracht.

Daran ändert auch die Sicherheitsratsresolution 1593 (2005) nichts, durch welche die Situation in Darfur an den IStGH überwiesen wurde (mehr hier). Zwar ist lokal nicht genau bestimmt, was zu der “Situation” gehört. Allerdings ist erforderlich, dass ein Bezug zu dem Konflikt in Darfur vorliegt. Kommt es aber im Verlauf der Gefechte um Heglig oder Abyei zu Kriegsverbrechen, so dürfte ein solcher Bezug nicht zu erkennen sein.

Auch hat der Sudan wenig Interesse daran, einseitig die Zuständigkeit des IStGH für den Konflikt um Heglig zu begründen. Dies wäre durch eine ad-hoc-Anerkennung, begrenzt eben auf diesen Konflikt, möglich. Damit würde sich der Sudan aber in Widerspruch zu seiner Ablehnung des Gerichtshofs im Darfur-Konflikt setzen, und daher ist eine solche Anerkennung illusorisch. Eine Anerkennung durch den Südsudan würde auf den Konflikt um Heglig keine Auswirkungen haben, da Heglig nun einmal nicht im Südsudan, sondern im Sudan liegt.

Eine erneute Überweisung durch den Sicherheitsrat an den IStGH ist illusorisch. Daneben ist fraglich, ob eine solche Überweisung überhaupt Sinn ergeben würde. Immerhin werden zwei der Beteiligten bereits mit Haftbefehlen des IStGH gesucht, Harun sogar schon seit 2007. Daran ist deutlich zu erkennen, welchen Abschreckungseffekt die Haftbefehle haben. Bevor der Sicherheitsrat also eine neue Front eröffnet und dem IStGH mehr Arbeit zumutet, sollte der Sicherheitsrat den bestehenden Haftbefehlen zu mehr praktischer Wirksamkeit verhelfen. (Seine Überweisung hat der Sicherheitsrat wohl schon verdrängt: In der neusten Darfur-Resolution, Res. 2035 (2012) vom 17. Februar 2012, werden weder die Res. 1593 (2005) noch der IStGH erwähnt.)

Ergebnis

Die Spannungen zwischen den beiden Staaten werden auch in den nächsten Monaten zu weiterer Gewalt führen. Es bleibt zu hoffen, dass die Staatengemeinschaft entschlossen handeln wird und dass zumindest ein ausgewachsener bewaffneter Konflikt verhindert wird.

In den nächsten Wochen wird hier eine ausführliche Analyse folgen.

Update: Die Analyse ist nunmehr online und in der Datenbank zu finden.

Neuer Verdächtiger

Zu Beginn berichtet der Ankläger davon, dass ein Haftbefehl gegen einen weiteren Verdächtigen beantragt worden sei. Der derzeitige Verteidigungsminister des Sudan Abdel Raheem Muhammad Hussein stehe unter Verdacht, zu Beginn des Krieges Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit befohlen zu haben. Die Vorwürfe deckten sich dabei mit denen gegen Ahmed Harun und Ali Kushayb (vgl. Analyse Nr. 2).

Hussein war zu Beginn des Darfur-Kinfliktes Innenminister des Sudan und Sonderrepräsentant des Präsidenten in Darfur, ausgestattet mit allen präsidialen Kompetenzen. Einige dieser Kompetenzen soll Hussein an Harun delegiert haben. Hussein sei somit verantwortlich für die Taten des Sicherheitsapparates in Darfur.

Es ist zu begrüßen, dass der Ankläger einen weiteren Verdächtigen, der noch immer in Regierungsverantwortung steht, benannt hat und ein Verfahren gegen diesen anstrengt. Weniger begrüßenswert ist es, dass der Antrag ausdrücklich auch ergeht, um die sudanesische Zentralregierung dazu zu bewegen, Ahmed Harun zu verhaften und an den IStGH auszuliefern.

Stand der laufenden Verfahren

Das Verfahren gegen Banda und Jerbo werde derzeit weiter vorbereitet. Als möglichen Termin für den Start der mündlichen Verhandlung nannte der Ankläger die erste Jahreshälfte 2012. Allerdings habe man sich auf einige wenige Punkte geeinigt, die verhandelt werden sollen. Es geht dabei vor allem um den Angriff auf einen Stützpunkt der AU in Haskanita im September 2007. Sollte der Gerichtshof feststellen, dass die AMIS sich rechtmäßig in Darfur aufgehalten haben, dann sei der Angriff unrechtmäßig – die Verdächtigen stellen in Aussicht, sich in diesem Fall schuldig zu bekennen. Der Ankläger nimmt leider keine Stellung zum Verfahrensstand der anderen Fälle. Dies ist misslich, müssen diese Verfahren doch auch vorangetrieben werden.

Überwachung der Situation in Darfur

Allem voran überwache die Anklagebehörde die Tätigkeiten des Verteidigungsministeriums und dessen Chef. Es bestehe weiterhin die Gefahr, dass dieser seine Position ausnutze, um Verbrechen zu begehen. Daneben bestehe der Verdacht auf Verbrechen gegen humanitäre Helfer in Darfur und auf den Einsatz von Kindersoldaten.

Seine tiefe Besorgnis drückt der Ankläger auch über Vorfälle aus, in denen Zivilisten direkt angegriffen wurden. Nach humanitärem Völkerrecht ist dies grundsätzlich verboten und streng zu ahnden. Insoweit ist dem Ankläger zuzustimmen.

Verstoß gegen Kooperationspflichten

Anfang dieser Woche hat die Vorverfahrenskammer I des IStGH festgestellt, dass sowohl Malawi (hier) als auch der Tschad (hier) gegen ihre Kooperationspflichten verstoßen hätten, indem sie Omar al-Bashir bei dessen Besuch in ihren Staaten nicht festgenommen und an den IStGH überstellt hätten. Eine gewohnheitsrechtliche Ausnahme von der Immunität amtierender Staatsoberhäupter bestehe nicht. Diese Entscheidung ist im Ergebnis zu begrüßen. Denn auf jeden Fall hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen eine etwaige Immunität al-Bashirs durch die Überweisungsresolution 1593 (2005) aufgehoben. Allerdings ist fraglich, ob eine solche Immunität wirklich besteht (zur näheren Begründung s. meine Ausführungen hier auf S. 791).