Prozess gegen Banda

Die einzig wirkliche Neuigkeit ist, dass der erste Prozess gegen einen der Beschuldigten demnächst beginnen wird. Geplant ist, das Verfahren gegen Abdallah Banda am 5. Mai 2014 zu eröffnen. Banda wird sich dann wegen des Vorwurfs der Kriegsverbrechen vor der IV. Kammer verantworten müssen. Die Anklägerin betont, dass dies vor allem aufgrund des freiwilligen Erscheinens von Banda möglich ist. Ohne die Mitwirkung des Beschuldigten, so scheint es, finden Verfahren nicht statt.

Das Verfahren gegen Saleh Jerbo, der aufgrund des gleichen Vorfalls wie Banda per Haftbefehl gesucht wurde, ist im Oktober eingestellt worden, nachdem bereits im Sommer von seinem Tod berichtet wurde (vgl. hier).

In anderen Verfahren sichert die Anklagebehörde derzeit vor allem Beweise. Darüber hinaus beobachtet die Behörde die Vorgänge in Darfur, um ggf. weitere Verfahren zu eröffnen. Der Bericht zeigt, dass noch immer Verbrechen begangen werden, die von Luft- und Landangriffen auf Zivilpersonen über Angriffe auf internationales Hilfspersonal bis zu Vorfällen sexueller und geschlechterbasierter Gewalt reichen. Zwar ist die sich verschlechternde Sicherheitslage ein großes Problem für die Ermittler – verheerend aber ist nach Aussagen der Anklägerin die mangelnde Kooperation der internationalen Gemeinschaft.

Mangelnde Unterstützung bei ausstehenden Haftbefehlen

Denn die vier übrigen Beschuldigten haben weiterhin nichts zu befürchten. Dies gilt vor allem für Omar al-Bashir, der weiterhin Präsident des Landes ist, und Abdel Hussein, den amtierenden Verteidigungsminister.

Dass der Sudan selbst nicht tätig wird ist keine Überraschung. Änderungen im Verhalten sind nicht zu erwarten. Zusätzlich aber legt die Anklägerin dem Sicherheitsrat eine Liste von Vorfällen vor, in denen Staaten ihrer Kooperationspflicht mit dem IStGH nicht nachgekommen sind. Innerhalb des letzten halben Jahres sind Reisen von al-Bashir und Hussein nach Nigeria, Äthiopien, Saudi-Arabien, Kuwait, Zentralafrikanische Republik und den Tschad bekannt geworden. Besonders zu bedauern, so die Anklägerin, sind die Reisen nach Nigeria, in den Tschad und in die Zentralafrikanische Republik, da diese Staaten Vertragsparteien des IStGH sind. Trotz der Aufrufe des Gerichtshofs an diese Staaten, die gesuchten Personen festzunehmen, ist bislang nichts geschehen. Darin wird sich vermutlich auch in Zukunft nichts ändern, solange die Afrikanische Union ihren Widerstand gegen den IStGH nicht aufgibt.

Seine Reise zur VN-Generalversammlung nach New York, die für September 2013 geplant war, hat der sudanesische Präsident hingegen nicht angetreten. Dies dürfte aber nicht der Angst vor dem IStGH geschuldet sein. Dass ausgerechnet die USA mit dem IStGH kooperieren und al-Bashir verhaftet hätten, darf durchaus bezweifelt werden.

Die Anklägerin wird deutlicher als sonst und klagt besonders über mangelnde Unterstützung eines Akteurs: Des Sicherheitsrates selbst. Dieser hat auf die bislang acht Meldungen des IStGH wegen des Verstoßes gegen Kooperationspflichten nicht reagiert, nicht einmal den Eingang bestätigt. Die Anklägerin zitiert Stellungnahmen von Kammern des IStGH und der Vertragsstaatenversammlung, um die Dringlichkeit ihres Anliegens zu unterstreichen. Zuletzt hat die Vertragsstaatenversammlung im November 2013 betont, wie wichtig ein verbessertes follow-up zu Überweisungen des Sicherheitsrates sei (Resolution ICC-ASP/12/Res.8, Rn. 12). Die Versammlung hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, nach weiteren Möglichkeiten zu suchen, die Arbeit des IStGH zu unterstützen und macht eine Reihe von Vorschlägen gemacht:

Urges States Parties to explore possibilities for facilitating further cooperation and communication between the Court and international and regional organizations, including by securing adequate and clear mandates when the United Nations Security Council refers situations to the Court, ensuring diplomatic and financial support; cooperation by all United Nations Member States and follow–up of such referrals, as well as taking into account the Court’s mandate in the context of other areas of work of the Security Council, including the drafting of Security Council resolutions on sanctions and relevant thematic debates and resolutions; (Resolution ICC-ASP/12/Res.3, Rn. 13).

Deutlicher weist die Vorverfahrenskammer II auf die Gefahren hin, die der Sicherheitsrat durch mangelnde Unterstützung selbst hervorruft:

In this context, the Chamber wishes to point out that, unlike domestic courts, the ICC has no direct enforcement mechanism in the sense that it lacks a police force. As such, the ICC relies mainly on the States’ cooperation, without which it cannot fulfil its mandate. When the Security Council, acting under Chapter VII of the UN Charter, refers a situation to the Court as constituting a threat to international peace and security, it is expected that the Council would respond by way of taking such measures which are considered appropriate, if there is an apparent failure on the part of the relevant State Party to the Statute to cooperate in fulfilling the Court’s mandate entrusted to it by the Council. Otherwise, if there is no follow up action on the part of the Security Council, any referral by the Council to the ICC under Chapter VII would never achieve its ultimate goal, namely, to put an end to impunity. Accordingly, any such referral would become futile. (Prosecutor v. Omar al-Bashir, Decision on the Non-compliance of the Republic of Chad with the Cooperation Requests Issued by the Court Regarding the Arrest and Surrender of Omar Hassan Ahmad Al-Bashir, Rn. 22).

Von den 15 Sicherheitsratsmitgliedern, die den Bericht der Anklägerin gehört haben, sind sieben Staaten auch Mitglieder des IStGH (Argentinien, Australien, Frankreich, Guatemala, Luxemburg, Korea und das Vereinigte Königreich). Diese Staaten stehen zumindest in der politischen Pflicht, den IStGH auch im Sicherheitsrat zu unterstützen. Lippenbekenntisse in dieser Richtung gibt es durchaus. So äußert der britische Vertreter:

It is now high time that the Council did so by looking urgently at what it can do to assist the Court so that it can complete the task we gave it when we referred the situation in Darfur to the Court over eight years ago.

Der guatemaltekische Vertreter äußert sich ähnlich, rudert aber in seiner Erklärung umgehend zurück:

We consider it essential to strengthen cooperation between the Security Council and the International Criminal Court. In that context, our delegation hopes that the existing cooperation can be renewed by combining the legal and political perspectives for maintaining international peace and security. That, of course, does not mean that the Court should be politicized or that the Council should be judicialized; rather, the combination of both authorities, each in their respective field of action, could fulfil their common mandate of conflict prevention and combating impunity.

Andere Staaten scheinen eher gewillt zu sein, den IStGH zu untersützen. So nimmt der Vertreter Luxemburgs die Anregung der Vorverfahrenskammer II auf und meint:

We ask all Member States, whether or not they are States parties to the Rome Statute, and all regional and international organizations concerned to cooperate fully with the ICC, as required by resolution 1593 (2005). For its part, the Security Council must ensure effective follow-up of cases referred to the ICC. It must not shirk the inherent responsibility in the cases referred to the Court. Generally, we believe that it is vital to strengthen cooperation between the Council and the ICC. The two institutions are complementary. They pursue the same objectives, each one in the framework of its own mandate: preventing conflict, and combating impunity. We believe that the Council should think about what more it could do to assist the Court, especially to assist the Court to execute the mandates given to it.

One way of helping the Court would be to list individuals under an ICC arrest warrant on the sanctions Committee established pursuant to resolution 1591 (2005). Another specific measure that the Security Council could take would be to answer the correspondence that the Court has addressed to it on cases of non-cooperation. As recalled by Ms. Bensouda, the Court depends on the cooperation of States in order to be able to discharge its mandate. The silence of the Security Council in that context is not encouraging a change of attitude on the part of the Sudan.

In conclusion, I would like to assure Ms. Fatou Bensouda of the full support of Luxembourg in the resolute action that her Office continues to conduct to combat impunity. We associate ourselves with her vibrant appeal for stronger action from the Security Council and States parties to the Rome Statute so that justice can finally be done for the victims of the Darfur conf lict.

Der australische Vertreter betont, dass der Sicherheitsrat sich seiner Überweisungsverantwortung bewusst sein müsse:

The time has well and truly arrived for the Council to take concrete steps to assist the Court in relation to the situation in Darfur. We need to consider carefully what the Council can do to support the Court, which, after all, is only exercising its jurisdiction as a result of the Council’s referral. As Australia has suggested before and as has been suggested earlier today, one obvious step for the Council to take would be for the Council’s Sudan Sanctions Committee to give greater consideration to how the measures at its disposal could assist the ICC on the execution of the outstanding arrest warrants. But we can do more. We support the view that we need a Council forum for legal experts to discuss ICC matters, so as to strengthen the Council’s cooperation with the Court.Ähnlich äußert sich die Vertreterin Argentiniens.

Die übrigen Mitgliedstaaten des Sicherheitsrates, die keine Vertragsparteien des IStGH-Statuts sind, werden nicht müde zu betonen, dass sie nicht zur Kooperation verpflichtet sind. Da zu den unwilligen Staaten (mindestens) drei ständige Sicherheitsratsmitglieder gehören, dürfte der Sicherheitsrat sein Verhalten kaum ändern. Schärfe Sanktionen stehen nicht zu erwarten.

Ergebnis

Die Freude über den beginnenden Prozess (und über die beiden Überweisungsresolutionen des Sicherheitsrates) wird deutlich getrübt. Ohne Unterstützung des Sicherheitsrates hat ein Nichtvertragsstaat des IStGH-Statuts augenscheinlich keine Strafverfolgung zu fürchten. Eine dritte Situationsüberweisung dürfte beim IStGH daher zu Recht auf wenig Gegenliebe stoßen. Auf den Prozess gegen Banda darf man durchaus gespannt sein.

Die Angriffe auf Blauhelmsoldaten stellen u. U. Kriegsverbrechen dar, die nach Art. 8 Abs. 2 lit. e) iii IStGH-Statut bestraft werden können. Ohne Beispiel ist das nicht, müssen sich doch für einen Angriff auf Blauhelmtruppen ab Mai 2014 zwei Rebellenführer in Den Haag verantworten (hier). Es zeigt sich daran aber auch, wie wirkungslos die Maßnahmen des IStGH manchmal sein können.

Dass die Konfliktparteien nicht in der Lage sind, diese Gewalt zu stoppen, ist auch der Anklägerin bewusst. Sie bedauert daher zu Beginn ihrer Erklärung, dass der Sicherheitsrat auch im letzten halben Jahr untätig geblieben ist. Ihr ist uneingeschränkt zuzustimmen. Der Sicherheitsrat hat es verpasst, tätig zu werden, den IStGH zu unterstützen und nicht zuletzt den betroffenen Personen in Darfur zu helfen.

Zunächst ist bedauernswert, dass die ausstehenden Haftbefehle nicht vollstreckt werden. Der IStGH ist dabei auf den Sicherheitsrat angewiesen. Die Mitglieder des Sicherheitsrates bedauern zwar diese Ineffektivität, unternehmen jedoch keine Schritte, um dies zu ändern. Schon fast gönnerhaft stellt der Sicherheitsrat nur in Aussicht, die Verhängung gezielter Sanktionen zu prüfen. Wenn Haftbefehle jedoch über Jahre nicht vollstreckt werden, ist die Völkerstrafrechtsverfolgung ernsthaft gefährdet. Folgende Beispiele sollen dies erläutern.

Reisen von gesuchten Personen

Sowohl Omar al-Bashir, der Präsident des Sudan, als auch Abdel Hussein, der Verteidigungsminister, können trotz der Haftbefehle in andere Staaten reisen (mehr zum Haftbefehl gegen Hussein). Dazu gehören auch Vertragsparteien des IStGH-Statutes, allen voran der Tschad. In das Nachbarland des Sudan reisen beide Personen regelmäßig. Die Aufforderung des IStGH an den Tschad, die beiden gesuchten Personen zu verhaften oder wenigstens um internationale Hilfe dabei zu bitten, werden regelmäßig ignoriert. Auch die Aufforderung, zu diesem Unterlassen Stellung zu nehmen, bleibt unbeantwortet.

Der IStGH ist zu Recht der Auffassung, dass sowohl der Sudan als auch der Tschad gegen ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen verstoßen. Der Sudan ist verpflichtet, die gesuchten Personen an den IStGH zu überstellen. Diese Verpflichtung gründet sich auf der Überweisungsresolution 1593 (2005), die den Sudan zu einer quasi-Vertragspartei macht und die Kooperationsverpflichtungen aus dem Statut kraft einer Kapitel-VII-Resolution auf den Sudan überträgt. Selbst die innerstaatlichen Verfahren gegen Rebellen seien, so die Anklägerin, nicht ernst zu nehmen. Der Tschad ist als Vertragspartei ohnehin an das Statut gebunden uns muss seiner Kooperationspflicht genüge tun. Dies ist in Res. 1593 (2005) erneut bestätigt worden.

An dieser Einschätzung ändert auch die Haltung der Afrikanischen Union nichts, die sich seit Jahren gegen den Haftbefehl gegen Omar al-Bashir einsetzt. Denn wie auch immer die Lage politisch eingeschätzt wird, an eine Kapitel-VII-Resolution des Sicherheitsrates haben sich die Staaten zu halten und sie haben ihre Verpflichtungen zu erfüllen. Aufgrund von Art. 103 der Charta gehen diese Verpflichtungen allen anderen internationalen Verpflichtungen vor – also auch Beschlüssen der Afrikanischen Union. Ruanda irrt daher, wenn dessen Vertreter im Sicherheitsrat auf diese “Rechtsgrundlage” der Afrikanischen Union zur Verweigerung der Kooperation verweist.

Prozess gegen Banda und Jerbo

Auf den ersten Blick gute Nachrichten sind in dem Verfahren gegen Abdallah Banda und Saleh Jerbo zu berichten. Im Mai 2014 soll, sieben Jahren nach den vorgeworfenen Taten, der Prozess beginnen. Die Staaten lassen nur zwischen den Zeilen erkennen, was die Anklägerin in ihrem Bericht ausspricht, nämlich dass der Prozess wahrscheinlich nur gegen einen der Angeklagten beginnt: Der Beschuldigte Jerbo soll im April 2013 bei einem Gefecht zwischen verfeindeten Rebellengruppen getötet worden sein (Link). Solange keine Beweise für seinen Tod vorliegen, wird das Verfahren jedoch weitergeführt. Dies zeigt deutlich, dass ein langwieriges Verfahren von den Betroffenen nicht ernst genommen wird. Obwohl Jerbo bereits einer Anklage wegen Kriegsverbrechen bevorstand hat er – selbst nach Vorstelligwerden in Den Haag – weiter an dem Konflikt teilgenommen.

Wirkungslose Haftbefehle

Die Gefahr wirkungsloser Haftbefehle ist längst verwirklicht. Wie bereits dargestellt wirken Bashir, Hussein und Harun in einem anderen Teil des Sudan erneut zusammen und wiederholen das Muster, das sie im Darfur-Konflikt ausprobiert haben. Weil diese drei damit durchgekommen sind, also eben keine wirksamen Sanktionen der internationalen Gemeinschaft zustande gekommen sind, haben die Verdächtigen keine Angst und keine Hemmungen, ihre Ziele mit Gewalt und Verbrechen durchzusetzen. Eben dieses Szenario zeichnet nunmehr auch die Anklägerin.

Weitere Entwicklungen

Begrüßenswert findet die Anklägerin die neue Praxis der Vereinten Nationen, mit Personen, die per IStGH-Haftbefehl gesucht werden, nur noch den Kontakt zu halten, der dringend für die Arbeit der Vereinten Nationen erforderlich ist. Darunter falle auch der Besuch der Chefin von UN OCHA im Sudan.

Die Staaten haben den Bericht der Anklägerin gemischt aufgenommen. Während die meisten Staaten ihre Unterstützung des IStGH betonen, verweisen andere darauf, dass sie nicht Vertragspartei des IStGH-Statuts sind. Entscheidender sind aber die Meinungsverschiedenheiten in den Einzelheiten. Die Verantwortlichkeit für die andauernde Gewalt in Darfur sehen die Staaten entweder bei der sudanesischen Regierung (so Luxemburg und Guatemala) oder bei den Rebellen (Russland und Ruanda).

Auch was das follow-up durch Sicherheitsrat angeht, werden unterschiedliche Ansätze verfolgt. Damit ist die Strategie gemeint, die der Sicherheitsrat nach Überweisungen an den IStGH wählen sollte. Derzeit befasst sich eine Arbeitsgruppe mit dem Thema und untersucht beispielsweise, wie der Sicherheitsrat den IStGH bei der Strafverfolgung einzelner Strafverfahren unterstützen kann. Selbst dieser Minimalkompromiss ist im Sicherheitsrat umstritten, da Russland die Zuständigkeit der Arbeitsgruppe für die Beantwortung dieser Frage ablehnt. Es sieht danach aus, als hätte der Sicherheitsrat die Frage an ein Unterorgan abgegeben, um einen Sündenbock für sein Versagen zu haben.

Bedauert haben die Anklägerin und die Staaten allgemein die Tötung von Mohamed Bashar im Mai 2013 (Link). Bashar war Anführer einer eigenen Fraktion des Justice and Equality Movements (JEM), der bei einem Angriff einer anderen Fraktion des JEM getötet wurde. Grund dafür soll sein, dass die JEM-Bashar-Fraktion das Doha-Agreement mit der Regierung geschlossen hat, was von anderen Rebellengruppen als Verrat ausgelegt wird.

Ergebnis

Es bleibt – wieder einmal – zu hoffen, dass der Sicherheitsrat seinen Worten Taten folgen lässt. Die Situation in Darfur hat sich im letzten halben Jahr deutlich verschlechtert. Und wenn die verantwortlichen Personen auch zukünftig keine Maßnahmen zu fürchten haben, wird sie sich weiterhin verschlechtern, in Darfur und anderswo.

Neuer Verdächtiger

Zu Beginn berichtet der Ankläger davon, dass ein Haftbefehl gegen einen weiteren Verdächtigen beantragt worden sei. Der derzeitige Verteidigungsminister des Sudan Abdel Raheem Muhammad Hussein stehe unter Verdacht, zu Beginn des Krieges Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit befohlen zu haben. Die Vorwürfe deckten sich dabei mit denen gegen Ahmed Harun und Ali Kushayb (vgl. Analyse Nr. 2).

Hussein war zu Beginn des Darfur-Kinfliktes Innenminister des Sudan und Sonderrepräsentant des Präsidenten in Darfur, ausgestattet mit allen präsidialen Kompetenzen. Einige dieser Kompetenzen soll Hussein an Harun delegiert haben. Hussein sei somit verantwortlich für die Taten des Sicherheitsapparates in Darfur.

Es ist zu begrüßen, dass der Ankläger einen weiteren Verdächtigen, der noch immer in Regierungsverantwortung steht, benannt hat und ein Verfahren gegen diesen anstrengt. Weniger begrüßenswert ist es, dass der Antrag ausdrücklich auch ergeht, um die sudanesische Zentralregierung dazu zu bewegen, Ahmed Harun zu verhaften und an den IStGH auszuliefern.

Stand der laufenden Verfahren

Das Verfahren gegen Banda und Jerbo werde derzeit weiter vorbereitet. Als möglichen Termin für den Start der mündlichen Verhandlung nannte der Ankläger die erste Jahreshälfte 2012. Allerdings habe man sich auf einige wenige Punkte geeinigt, die verhandelt werden sollen. Es geht dabei vor allem um den Angriff auf einen Stützpunkt der AU in Haskanita im September 2007. Sollte der Gerichtshof feststellen, dass die AMIS sich rechtmäßig in Darfur aufgehalten haben, dann sei der Angriff unrechtmäßig – die Verdächtigen stellen in Aussicht, sich in diesem Fall schuldig zu bekennen. Der Ankläger nimmt leider keine Stellung zum Verfahrensstand der anderen Fälle. Dies ist misslich, müssen diese Verfahren doch auch vorangetrieben werden.

Überwachung der Situation in Darfur

Allem voran überwache die Anklagebehörde die Tätigkeiten des Verteidigungsministeriums und dessen Chef. Es bestehe weiterhin die Gefahr, dass dieser seine Position ausnutze, um Verbrechen zu begehen. Daneben bestehe der Verdacht auf Verbrechen gegen humanitäre Helfer in Darfur und auf den Einsatz von Kindersoldaten.

Seine tiefe Besorgnis drückt der Ankläger auch über Vorfälle aus, in denen Zivilisten direkt angegriffen wurden. Nach humanitärem Völkerrecht ist dies grundsätzlich verboten und streng zu ahnden. Insoweit ist dem Ankläger zuzustimmen.

Verstoß gegen Kooperationspflichten

Anfang dieser Woche hat die Vorverfahrenskammer I des IStGH festgestellt, dass sowohl Malawi (hier) als auch der Tschad (hier) gegen ihre Kooperationspflichten verstoßen hätten, indem sie Omar al-Bashir bei dessen Besuch in ihren Staaten nicht festgenommen und an den IStGH überstellt hätten. Eine gewohnheitsrechtliche Ausnahme von der Immunität amtierender Staatsoberhäupter bestehe nicht. Diese Entscheidung ist im Ergebnis zu begrüßen. Denn auf jeden Fall hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen eine etwaige Immunität al-Bashirs durch die Überweisungsresolution 1593 (2005) aufgehoben. Allerdings ist fraglich, ob eine solche Immunität wirklich besteht (zur näheren Begründung s. meine Ausführungen hier auf S. 791).