Die halbjährlichen Berichte über den Fortgang der Darfur-Situation an den Sicherheitsrat unterscheiden sich kaum noch voneinander. Zuletzt hatte die Chefanklägerin im Sommer 2013 kleinere Fortschritte in einem Strafverfahren vermelden können, während alle anderen Verfahren still standen. An dieser Situation hat sich kaum etwas geändert, wie der nunmehr 18. Bericht der Anklägerin vom Dezember 2013 an den Sicherheitsrat zeigt.
Prozess gegen Banda
Die einzig wirkliche Neuigkeit ist, dass der erste Prozess gegen einen der Beschuldigten demnächst beginnen wird. Geplant ist, das Verfahren gegen Abdallah Banda am 5. Mai 2014 zu eröffnen. Banda wird sich dann wegen des Vorwurfs der Kriegsverbrechen vor der IV. Kammer verantworten müssen. Die Anklägerin betont, dass dies vor allem aufgrund des freiwilligen Erscheinens von Banda möglich ist. Ohne die Mitwirkung des Beschuldigten, so scheint es, finden Verfahren nicht statt.
Das Verfahren gegen Saleh Jerbo, der aufgrund des gleichen Vorfalls wie Banda per Haftbefehl gesucht wurde, ist im Oktober eingestellt worden, nachdem bereits im Sommer von seinem Tod berichtet wurde (vgl. hier).
In anderen Verfahren sichert die Anklagebehörde derzeit vor allem Beweise. Darüber hinaus beobachtet die Behörde die Vorgänge in Darfur, um ggf. weitere Verfahren zu eröffnen. Der Bericht zeigt, dass noch immer Verbrechen begangen werden, die von Luft- und Landangriffen auf Zivilpersonen über Angriffe auf internationales Hilfspersonal bis zu Vorfällen sexueller und geschlechterbasierter Gewalt reichen. Zwar ist die sich verschlechternde Sicherheitslage ein großes Problem für die Ermittler – verheerend aber ist nach Aussagen der Anklägerin die mangelnde Kooperation der internationalen Gemeinschaft.
Mangelnde Unterstützung bei ausstehenden Haftbefehlen
Denn die vier übrigen Beschuldigten haben weiterhin nichts zu befürchten. Dies gilt vor allem für Omar al-Bashir, der weiterhin Präsident des Landes ist, und Abdel Hussein, den amtierenden Verteidigungsminister.
Dass der Sudan selbst nicht tätig wird ist keine Überraschung. Änderungen im Verhalten sind nicht zu erwarten. Zusätzlich aber legt die Anklägerin dem Sicherheitsrat eine Liste von Vorfällen vor, in denen Staaten ihrer Kooperationspflicht mit dem IStGH nicht nachgekommen sind. Innerhalb des letzten halben Jahres sind Reisen von al-Bashir und Hussein nach Nigeria, Äthiopien, Saudi-Arabien, Kuwait, Zentralafrikanische Republik und den Tschad bekannt geworden. Besonders zu bedauern, so die Anklägerin, sind die Reisen nach Nigeria, in den Tschad und in die Zentralafrikanische Republik, da diese Staaten Vertragsparteien des IStGH sind. Trotz der Aufrufe des Gerichtshofs an diese Staaten, die gesuchten Personen festzunehmen, ist bislang nichts geschehen. Darin wird sich vermutlich auch in Zukunft nichts ändern, solange die Afrikanische Union ihren Widerstand gegen den IStGH nicht aufgibt.
Seine Reise zur VN-Generalversammlung nach New York, die für September 2013 geplant war, hat der sudanesische Präsident hingegen nicht angetreten. Dies dürfte aber nicht der Angst vor dem IStGH geschuldet sein. Dass ausgerechnet die USA mit dem IStGH kooperieren und al-Bashir verhaftet hätten, darf durchaus bezweifelt werden.
Die Anklägerin wird deutlicher als sonst und klagt besonders über mangelnde Unterstützung eines Akteurs: Des Sicherheitsrates selbst. Dieser hat auf die bislang acht Meldungen des IStGH wegen des Verstoßes gegen Kooperationspflichten nicht reagiert, nicht einmal den Eingang bestätigt. Die Anklägerin zitiert Stellungnahmen von Kammern des IStGH und der Vertragsstaatenversammlung, um die Dringlichkeit ihres Anliegens zu unterstreichen. Zuletzt hat die Vertragsstaatenversammlung im November 2013 betont, wie wichtig ein verbessertes follow-up zu Überweisungen des Sicherheitsrates sei (Resolution ICC-ASP/12/Res.8, Rn. 12). Die Versammlung hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, nach weiteren Möglichkeiten zu suchen, die Arbeit des IStGH zu unterstützen und macht eine Reihe von Vorschlägen gemacht:
Urges States Parties to explore possibilities for facilitating further cooperation and communication between the Court and international and regional organizations, including by securing adequate and clear mandates when the United Nations Security Council refers situations to the Court, ensuring diplomatic and financial support; cooperation by all United Nations Member States and follow–up of such referrals, as well as taking into account the Court’s mandate in the context of other areas of work of the Security Council, including the drafting of Security Council resolutions on sanctions and relevant thematic debates and resolutions; (Resolution ICC-ASP/12/Res.3, Rn. 13).
Deutlicher weist die Vorverfahrenskammer II auf die Gefahren hin, die der Sicherheitsrat durch mangelnde Unterstützung selbst hervorruft:
In this context, the Chamber wishes to point out that, unlike domestic courts, the ICC has no direct enforcement mechanism in the sense that it lacks a police force. As such, the ICC relies mainly on the States’ cooperation, without which it cannot fulfil its mandate. When the Security Council, acting under Chapter VII of the UN Charter, refers a situation to the Court as constituting a threat to international peace and security, it is expected that the Council would respond by way of taking such measures which are considered appropriate, if there is an apparent failure on the part of the relevant State Party to the Statute to cooperate in fulfilling the Court’s mandate entrusted to it by the Council. Otherwise, if there is no follow up action on the part of the Security Council, any referral by the Council to the ICC under Chapter VII would never achieve its ultimate goal, namely, to put an end to impunity. Accordingly, any such referral would become futile. (Prosecutor v. Omar al-Bashir, Decision on the Non-compliance of the Republic of Chad with the Cooperation Requests Issued by the Court Regarding the Arrest and Surrender of Omar Hassan Ahmad Al-Bashir, Rn. 22).
Von den 15 Sicherheitsratsmitgliedern, die den Bericht der Anklägerin gehört haben, sind sieben Staaten auch Mitglieder des IStGH (Argentinien, Australien, Frankreich, Guatemala, Luxemburg, Korea und das Vereinigte Königreich). Diese Staaten stehen zumindest in der politischen Pflicht, den IStGH auch im Sicherheitsrat zu unterstützen. Lippenbekenntisse in dieser Richtung gibt es durchaus. So äußert der britische Vertreter:
It is now high time that the Council did so by looking urgently at what it can do to assist the Court so that it can complete the task we gave it when we referred the situation in Darfur to the Court over eight years ago.
Der guatemaltekische Vertreter äußert sich ähnlich, rudert aber in seiner Erklärung umgehend zurück:
We consider it essential to strengthen cooperation between the Security Council and the International Criminal Court. In that context, our delegation hopes that the existing cooperation can be renewed by combining the legal and political perspectives for maintaining international peace and security. That, of course, does not mean that the Court should be politicized or that the Council should be judicialized; rather, the combination of both authorities, each in their respective field of action, could fulfil their common mandate of conflict prevention and combating impunity.
Andere Staaten scheinen eher gewillt zu sein, den IStGH zu untersützen. So nimmt der Vertreter Luxemburgs die Anregung der Vorverfahrenskammer II auf und meint:
We ask all Member States, whether or not they are States parties to the Rome Statute, and all regional and international organizations concerned to cooperate fully with the ICC, as required by resolution 1593 (2005). For its part, the Security Council must ensure effective follow-up of cases referred to the ICC. It must not shirk the inherent responsibility in the cases referred to the Court. Generally, we believe that it is vital to strengthen cooperation between the Council and the ICC. The two institutions are complementary. They pursue the same objectives, each one in the framework of its own mandate: preventing conflict, and combating impunity. We believe that the Council should think about what more it could do to assist the Court, especially to assist the Court to execute the mandates given to it.
One way of helping the Court would be to list individuals under an ICC arrest warrant on the sanctions Committee established pursuant to resolution 1591 (2005). Another specific measure that the Security Council could take would be to answer the correspondence that the Court has addressed to it on cases of non-cooperation. As recalled by Ms. Bensouda, the Court depends on the cooperation of States in order to be able to discharge its mandate. The silence of the Security Council in that context is not encouraging a change of attitude on the part of the Sudan.
In conclusion, I would like to assure Ms. Fatou Bensouda of the full support of Luxembourg in the resolute action that her Office continues to conduct to combat impunity. We associate ourselves with her vibrant appeal for stronger action from the Security Council and States parties to the Rome Statute so that justice can finally be done for the victims of the Darfur conf lict.
Der australische Vertreter betont, dass der Sicherheitsrat sich seiner Überweisungsverantwortung bewusst sein müsse:
The time has well and truly arrived for the Council to take concrete steps to assist the Court in relation to the situation in Darfur. We need to consider carefully what the Council can do to support the Court, which, after all, is only exercising its jurisdiction as a result of the Council’s referral. As Australia has suggested before and as has been suggested earlier today, one obvious step for the Council to take would be for the Council’s Sudan Sanctions Committee to give greater consideration to how the measures at its disposal could assist the ICC on the execution of the outstanding arrest warrants. But we can do more. We support the view that we need a Council forum for legal experts to discuss ICC matters, so as to strengthen the Council’s cooperation with the Court.Ähnlich äußert sich die Vertreterin Argentiniens.
Die übrigen Mitgliedstaaten des Sicherheitsrates, die keine Vertragsparteien des IStGH-Statuts sind, werden nicht müde zu betonen, dass sie nicht zur Kooperation verpflichtet sind. Da zu den unwilligen Staaten (mindestens) drei ständige Sicherheitsratsmitglieder gehören, dürfte der Sicherheitsrat sein Verhalten kaum ändern. Schärfe Sanktionen stehen nicht zu erwarten.
Ergebnis
Die Freude über den beginnenden Prozess (und über die beiden Überweisungsresolutionen des Sicherheitsrates) wird deutlich getrübt. Ohne Unterstützung des Sicherheitsrates hat ein Nichtvertragsstaat des IStGH-Statuts augenscheinlich keine Strafverfolgung zu fürchten. Eine dritte Situationsüberweisung dürfte beim IStGH daher zu Recht auf wenig Gegenliebe stoßen. Auf den Prozess gegen Banda darf man durchaus gespannt sein.
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